Európai államok kontra Strasbourg

Jog  |  2012. augusztus 21.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Nemcsak Magyarország, olykor a többi európai állam is konfliktusba kerül Strasbourggal. Németországban a bírói hatalom, az Egyesült Királyságban a kormány kérdőjelezte meg a strasbourgi ítéletek feltétel nélküli végrehajtását. Nézzük, mi olvasható ki ezekből a példákból!

A német szövetségi alkotmánybíróság hírhedt (a nemzeti szuverenitást féltőknek: híres) arról, hogy nem ismeri el sem a luxemburgi európai uniós, sem a strasbourgi bíróság ítéleteinek elsőbbségét saját határozataival és a német alaptörvénnyel szemben. Igen elegánsan és a lehető leginkább Európa-barát értelmezés mellett teszi ezt ugyan, de a konklúzió mindig ugyanaz: a karlsruhei fórum önmeghatározása szerint Németországban mindig is ő marad az emberi jogok biztosításának legfőbb őre. Legutóbb a szabadságvesztést követő, határozatlan tartamú biztonsági őrizet szabályozása miatti strasbourgi elmarasztalást követő alkotmányjogi panasz elbírálása adott alkalmat erre. Ebben az ügyben az alkotmánybíróság megerősítette saját autoritását, és ismét rögzítette, hogy a német jogforrási hierarchiában az európai emberi jogi egyezmény az alaptörvény alatt áll. Ugyanakkor azt is kimondta a szövetségi alkotmánybíróság, hogy az alaptörvényt a nemzetközi jogot és különösen az egyezményt, valamint a kapcsolódó strasbourgi esetjogot tiszteletben tartva kell értelmezni. A bíróság hangsúlyozta továbbá, hogy a konfliktus elsősorban többpólusú alapjogi viszonyokban válhat relevánssá, ahol az egyik jogalany szabadsága csak a másik szabadságának rovására növelhető. Ilyenkor az egyezmény figyelembevétele nem vezethet az alaptörvény szerinti alapjogvédelem korlátozásához; ezt maga az egyezmény is kizárja. Ami a konkrét ügy kimenetelét illeti, a német szövetségi alkotmánybíróság eleget tett az emberi jogi bíróság ítéleteiben foglaltaknak, és a strasbourgi döntéseknek megfelelően módosította korábbi álláspontját, alkotmányellenesnek mondva ki a biztonsági őrizet hazai szabályozását.

A szuveren.hu korábbi bejegyzésében foglalkozott az önkényuralmi jelképhasználattal kapcsolatos magyar döntéssel. Ez az ítélet és a biztonsági őrizet szabályait egyezménysértőnek nyilvánító Németország elleni határozatok politikailag érzékeny témát vetnek fel. A német ügy talán még érzékenyebb is, hiszen a szavazók vélhetően jobban aggódnak az elítélt, majd a büntetésüket kitöltő veszélyes szexuális bűnözők szabadon bocsátása miatt, mint amiatt, hogy marginalizálódott politikai csoportok képviselői pár fős tüntetéseiken vörös csillagot viselnek. Bármi legyen is a szenzitivitás foka vagy oka, az ilyen kérdések fokozottan alkalmasak arra, hogy az állam aránytalanul avatkozzon be az egyén szabadságába. A bíróság ilyenkor inkább meghozza az olyan döntést, amiért a kormány vagy a jogalkotó nem képes politikai felelősséget vállalni.

A nemzetközi kötelezettségek megkérdőjelezésének németországi formája, azaz a bíróságok közötti párbeszéd több szempontból is megnyugtatóbb, mint a magyar Országgyűlés 58/2012. (VII. 10.) határozata. Először is noha a szövetségi alkotmánybíróság megengedi egyes esetekben a strasbourgi ítéletekkel való szembehelyezkedést, a németek mindig teljesítik a strasbourgi ítélet minimumkövetelményeit. Az állam nem tagadja a jogsértést, és fel sem merül az igazságos elégtétel meg nem fizetésének, elodázásának vagy más trükközésnek a gondolata. Másodszor, a külföldi ítélettől való elmozdulás megfelelő garanciákkal körbeágyazott: a végső döntés az alapjogvédelem legfőbb őre, a szövetségi alkotmánybíróság kezében van. Harmadszor, a konfliktus nem a szerződő állam és az Európa Tanács, hanem a bíróságok között zajlik, egyfajta alkotmányos párbeszédre ösztönözve Strasbourgot is. Máshol vannak a hangsúlyok, ha a leggyengébb hatalmi ág bonyolódik konfliktusba Strasbourggal, mint amikor az országgyűlés vagy a kormány teszi ugyanezt, amelynek feladata az ítéletek végrehajtása, és amely felelősséggel tartozik – a bíróságok közötti konfliktusok esetében még saját bíróságáért is –, a végrehajtás megtagadása miatt. Talán éppen ezért nyitott a strasbourgi fórum is a bíróságok közötti dialógusra, és nyilatkozott elismerően a német alkotmánybíróság strasbourgi döntések elsőbbségét egyébként vitató döntéséről. Úgy vélem, más az optikája annak, ha egy alkotmánybíróság rögzíti, hogy ő marad az alapjogok legfőbb őre egy országban, mint ha a tagállam, vagyis végső soron az a szereplő kritizálja a strasbourgi fórum döntését, amelynek az egyénnel szembeni atrocitásai hívták életre történetileg az alkotmányos alapjogokat, valamint az emberi jogi nemzetközi egyezményeket. Végül, de nem utolsósorban Németországban a strasbourgi döntés felülírásának célja mindig egy, még az egyezményben foglaltaknál és a nemzetközi bíróság által megállapítottaknál is fokozottabb jogvédelem. Ezzel szemben a magyar állam a szóban forgó egyezményes emberi jog védelmének leszállítása mellett érvel. A fentiek következménye, hogy noha konfrontatív a német hozzáállás, jellemzően mégsem a végrehajtás megtagadása, hanem – ahogy a konkrét ügyből is kitűnik – éppen az átültetés irányába hat.

A magyar állásponthoz talán az Egyesült Királyság Hirst-üggyel szembeni arroganciája áll a legközelebb. A 2005-ös Hirst-döntésben az európai emberi jogi bíróság kimondta, hogy a szabadságvesztésre ítéltek szavazati jogtól való automatikus megfosztása sérti az egyezményt. Mivel az Egyesült Királyság nem változtatta meg a vonatkozó jogszabályt, öt évvel később a bíróság ismét megállapította az egyezménysértést, majd felszólította a részes államot, hogy az ítélet jogerőre emelkedését követő 6 hónapon belül módosítsa nemzeti jogát. Később a strasbourgi bíróság további 6 hónappal meghosszabbította a határidőt, 2012. április 11-ig.

Noha az Egyesült Királyság is egyértelműen szembehelyezkedett a bírósággal, három vonatkozásban eltér a magatartása a magyar kormányétól. Először is az Egyesült Királyság a megfelelő fórum előtt vitatta az elsőfokú ítéletet, azaz fellebbezett a Nagykamarához. Ezt a magyar állam nem tette meg az első strasbourgi vörös csillagos ügy, a Vajnai kontra Magyarország kapcsán, a Fratanoló-ügyben pedig már nem fogadta be a strasbourgi bíróság a fellebbezést. Másodszor, fel sem merült, hogy az Egyesült Királyság ne fizetné meg a megítélt költségtérítést a kérelmezőnek (jóvátételt pedig nem ítélt meg a bíróság). Végül komoly társadalmi vita zajlott és zajlik ma is a strasbourgi ítéletek végre nem hajtásáról, amelyben felismerték, hogy az állam álláspontja, azaz a végrehajtás elodázása vagy megtagadása, valamint az azzal kapcsolatos negatív retorika továbbgyűrűzhet más országokba is, ami végső soron a jogállamiság erodálódásához vezethet.

Az egyezményt a részes államok közötti konszenzus hozta létre, és az is tartja életben. Olyan úriemberek egyetértése, akik nem szemezgetnek az egyéneket megillető jogokból, hanem függetlenül attól, hogy magukban hogyan értékelik a strasbourgi döntéseket – különösen azokat, amelyekben alulmaradnak –, alávetik magukat a legfőbb európai emberi jogi dokumentumban foglaltaknak és a kapcsolódó esetjognak. Ha nem is érdemelne minden részes állam fair play díjat, hiszen sok az olyan ország, amely nem teljesíti mindig, mindenkor maximálisan a bíróság elvárásait, azért az egyezményből és a strasbourgi ítéletekből fakadó legalapvetőbb kötelezettségeiket, amelyek elfogadása hiányában a tagság értelmét veszti, – eddig legalábbis – nem kérdőjelezték meg a részes országok. Az egyezménysértést az állam nem vitatja, és kifizeti az elégtételt, ezen túl pedig az esetek többségében az egyedi ügyben lépéseket tesz a jogsérelem megszüntetésére, továbbá meghozza a szükséges intézkedéseket hasonló jövőbeli ügyek elkerülése érdekében.
Ha egy állam mégis úgy dönt, hogy megtagadja a végrehajtást, nem jön ki a rendőr vagy a nem létező strasbourgi végrehajtó, és nem „foglalja le” az állami vagyont, hogy abból elégítse ki a pernyertes kérelmezőt. A strasbourgi bírák serege sem szállja meg az országot, sőt gazdasági szankciókat sem helyeznek kilátásba az egyezménysértővel szemben. Az európai emberi jogvédelem strasbourgi mechanizmusa puha rendszer, és osztja a jogállami rendszerek sorsát annyiban, hogy elégtelen önvédelmi mechanizmussal rendelkezik. Sőt, míg a jogállamnak vannak bizonyos önvédő technikái, a strasbourgi rendszer szinte teljességgel eszköztelen azokkal szemben, akik nem tartják be a játékszabályokat.

Kiélezett esetben, ha az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának fokozott ellenőrzési eljárása sem vezet eredményre, és a tagállam továbbra sem hajtja végre az ítéletet, az alábbi következményekkel kell számolni. Az ügyben félként szereplő államnak akciótervet és akciójelentést kell készítenie a végrehajtásról. Szükség esetén a Miniszteri Bizottság határozatokkal, ideiglenes intézkedésekkel, javaslatokkal és ajánlásokkal beavatkozhat a végrehajtási folyamatba. Az egyezményhez fűzött 14. jegyzőkönyv hatálybalépése, azaz 2010. június 1. óta ha a Miniszteri Bizottság úgy találja, hogy egy állam megtagadja a végrehajtást egy olyan ügyben, amelyben félként szerepelt, a bíróságtól kérheti a mulasztás tényének megállapítását. Ha a bíróság kimondja a végrehajtási kötelezettség megsértését, akkor az ügyet visszaküldi a Miniszteri Bizottságnak a meghozandó intézkedések megfontolására. Azaz ha egy állam megtagadja a strasbourgi ítélet végrehajtását, a bíróság a Miniszteri Bizottság kezdeményezésére megállapítja, hogy valóban megtagadta az adott állam a végrehajtást, majd visszaküldi az ügyet a Miniszteri Bizottságnak. Ez a folyamat diplomáciailag nyilván kellemetlen, azonban végső soron nem történik más, mint hogy az ügy körbejár.

Meg kell említeni a kizárást mint szankciót. Az Európa Tanács Alapszabálya rendelkezik az Európa Tanácsból való kilépésről (7. cikk) és a kizárásról (8. cikk) is. Kizárásra akkor kerülhet sor, ha egy tagállam súlyosan megsérti az Alapszabály 3. cikkének rendelkezéseit, azaz a jog uralmának elvét, az emberi jogokat és alapvető szabadságokat vagy azt az önként vállalt kötelezettséget, hogy „őszintén és tevékenyen együttműködik” az Európa Tanács céljainak megvalósításában. A kizárásra egy fokozatos lépésekből álló szankciósorozat utolsó elemeként kerülhet sor. Első lépésben az adott állam képviseleti joga függeszthető fel, majd a Miniszteri Bizottság felkérheti a tagállamot, hogy önként jelentse be kilépését, és végül, ha a felszólításnak nem tesz eleget a jogsértő ország, a bizottság határozhat úgy, hogy az állam tagsága megszűnik. Noha a kizárást, pontosabban a Statútum óvatos szövegével élve: a tagság megszűnését a Miniszteri Bizottság mondja ki, előtte ki kell kérnie a Parlamenti Közgyűlés véleményét. Az Európa Tanács történetében Görögország az egyetlen állam, amellyel szemben elindították a 8. cikkes eljárást, ám végül önként kilépett, hogy aztán később újra felvételét kérje az Európa Tanácsba. A kizárás veszélye inkább elvi, ám ha valamilyen oknál fogva mégis megindítaná az eljárást a Miniszteri Bizottság Magyarország ellen, ezzel egyben kínos kérdést vetne fel uniós tagságunkat illetően is. Az Európai Unióhoz való csatlakozás feltétele ugyanis az emberi jogok tisztelete és ehhez kapcsolódóan az Európa tanácsi tagság. Egyrészt noha az előbbi kérdésben hírhedten kettős mércét alkalmaz az unió a tagokkal és a tagjelöltekkel szemben, ez épp most, a lisszaboni szerződés szerinti módosítások fényében látszik változni, és az Európa tanácsi, valamint az uniós emberi jogi értékelések között egyre elmosódottabb a határ. Másrészt a második követelmény tekintetében még kellemetlenebb helyzetbe kerülne az ország uniós szempontból. Az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság helyzetének vizsgálatával ellentétben, amit részletekbe menően kell szakértő szerveknek vizsgálniuk, és a kórképet kétséget kizáróan alátámasztaniuk, egy részes állam Európa Tanácsból való kizárásán nincs mit vitatni. Az Európa tanácsi tagság megszűnése esetén egyértelműen nem teljesítenénk az egyik kondíciót, amely 2004-ben az uniós csatlakozás feltétele volt. Mindez azonban elméleti lehetőség; nem tartom valószínűnek, hogy pusztán egyetlen (vagy két azonos tartalmú) strasbourgi ítélet végrehajtásának megtagadása miatt felhívná az Európa Tanács az Alapszabály 8. cikkét. Ezt a szakaszt ugyanis a gyakorlatban arra az esetre tartja fenn a szervezet, ha egy tagállam végképp lelépne a jogállamiság útjáról.

Ennek ellenére hiba volna azt állítani, hogy az országgyűlési határozat szerinti magyar álláspontnak gyakorlatilag nincs következménye. A végrehajtás nyílt megtagadása nemzeti és összeurópai szinten is rendkívül káros. Ezzel ugyanis egy amúgy is érzékeny helyzetben kérdőjeleződik meg – az európai emberi jogi egyezmény szavait kölcsönözve – az ország „mélységes hite” „azokban az alapvető szabadságokban, amelyek az igazság és béke alapjai a világon, és amelyek fenntartásának legjobb eszköze egyrészt a hatékony politikai demokrácia, másrészt azoknak az emberi jogoknak a közös felfogása és tiszteletben tartása, melyeken ezek a szabadságok alapulnak”. Magyarország lehet az első állam, amely léket üt egy olyan megállapodáson, amely a II. világháború utáni Európa alapértékeinek szimbóluma és védelmezője.