A kormány hónapok óta harcot vív a migránsokkal. 2015 tavaszán „nemzeti konzultációt” kezdeményezett a bevándorlásról és a terrorizmusról, és országos plakátkampányban figyelmeztetett, persze magyarul: „Ha Magyarországra jössz, tiszteletben kell tartanod a törvényeinket!” „Ha Magyarországra jössz, nem veheted el a magyarok munkáját!” Néhány hónappal később a kormány kerítéssel záratta le a déli határszakaszt, a parlament pedig illegálissá és büntetendővé tette az engedély nélküli határátlépést. Szeptemberben a kormány – kifejezett alkotmányos felhatalmazás nélkül – „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet” hirdetett két déli megyében. 2016 elején az alaptörvény hatodik módosítását javasolta, hogy bővüljön a különleges jogrend esetköre és saját mozgástere. Nem sokkal ezt követően országos népszavazási kezdeményezést jelentett be erről a kérdésről: „Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését?”

A felsorolt intézkedések igazolására a kormány a tömeges bevándorlásra hivatkozik, amely veszélyezteti a magyarok munkahelyeit és az ország kulturális és vallási identitását. A migrációs válság miatt a kormány alkotmányos megszorítások nélküli cselekvési lehetőségre tart igényt. Az érv végső soron azt tartalmazza, hogy a „tömeges migráció” miatt az ország olyan kivételes helyzetbe került, amelyben indokolt korlátozni vagy felfüggeszteni az alkotmányos garanciákat, és a válság idejére a miniszterelnök számára biztosítani kell a megfelelő jogköröket.

Kivételes állapot és az alkotmány

Az alkotmányos elméletek elismerik, hogy a kivételes helyzetek kivételes eszközöket igényelhetnek. Azokban a rendkívüli időkben, amikor az alkotmányos demokrácia fennmaradása a tét, akár az alkotmányos garanciák időleges felfüggesztése is szóba kerülhet. David Dyzenhaus ugyanakkor hangsúlyozza, hogy Kant és Locke nyomdokain haladva eltérő válaszokat kapunk arra a kérdésre, hogy rendkívüli időkben a jogállami elvek miként tarthatják féken a politikát. Sőt a demokratikus világban a rendkívüli jogkörök gyakorlati kiterjesztéséről sincs egyetértés.

A tavalyi párizsi merényletek a rendőrségi jogkörök kibővítéséhez vezettek Franciaországban. Az ország a menedékkérők sokasága számára célállomás. A francia muszlim közösség a legnagyobb Nyugat-Európában. Mégis, amikor a francia kormányzat alkotmánymódosítást kezdeményezett a rendkívüli jogrendről és az állampolgárságtól való megfosztásról, sokan az európai jogelvek megsértésére figyelmeztettek. A Velencei Bizottság jelentése szerint az új alkotmányszöveget ki kellett volna egészíteni, hogy „elháruljon a kivételes jogrend túl széleskörű alkalmazásának veszélye”, de végül Hollande elnök lemondott alkotmánymódosítási tervéről.

Létezik egy rivális felfogás, amely úgy szól, hogy rendkívüli helyzetekben (Ausnahmezustand) a szuverén jogilag korlátlan. Carl Schmitt szerint „az a szuverén, aki kivételes állapotban dönt”, és a közérdek nevében a szuverén túlléphet a joguralom elvein. Ez a nézet szolgáltatja az elméleti alapot a magyar miniszterelnöki hatalom korlátainak lebontásához. (Talán szükségtelen említeni, hogy Franciaországgal ellentétben itt nincs számottevő muszlim népesség, és az ország a legkevésbé sem a menedékkérők kívánt célországa.)

Érdemes emlékezni, hogy a 2010-2011-ben az alaptörvény készítői és támogatói igazolásképpen a rendkívüli körülményekre is hivatkoztak: a 2008-as globális pénzügyi krízist és a hazai válságkezelés csődjét, valamint a hazai alkotmányos intézmények tehetetlenségét emlegették. Az alaptörvény külön fejezetébe részletes szabályok kerültek az állami intézmények cselekvési lehetőségeiről rendkívüli jogrend idején. A háborús veszélytől a külső támadáson át a természeti és az ipari katasztrófáig tartó felsorolás a 48. cikkel kezdődik, ami aligha véletlen egybeesés a Weimari Köztársaság alkotmányának a kivételes rendeleti kormányzást (Notverordnungen) engedő, a hitleri hatalomátvételkor kihasznált 48. paragrafusával.

Tehát a schmitti modellben egyedül a kormányon, pontosabban annak vezetőjén múlik, mit minősít válsághelyzetnek és miként reagál rá. Az alaptörvény szövege most nem teszi lehetővé alapjogok felfüggesztését rendes körülmények között. (Igaz, számos ponton ellentétes az EU alapjogi kartájával.) Részletesen és taxatív módon sorolja az országot veszélyeztető, ezért a rendkívüli jogrend körébe tartozó helyzeteket. A kormány azért próbálja kibővíteni az alaptörvényt, hogy további speciális eszközöket alkalmazhasson. (Beszédes, hogy megpróbálták harminc évre titkosítani a tervezetet, és a közvélemény csak úgy ismerhette meg, hogy egy jobbikos képviselő kitette egy elvtársi weboldalra.)

A hatodik módosítás bevezetné a „Terrorveszély-helyzet” című 51/A. cikket. A hatályos szöveg öt kivételes jogrendi helyzetről szól (rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, váratlan támadás, veszélyhelyzet), ezeket egészítené ki az új kategória. A terrorveszély-helyzetet a kormány rendeletben hirdethetné ki „jelentős terrorfenyegetettség vagy terrortámadás” esetén. Ezt követően törvények alkalmazását felfüggeszthetné, törvényi rendelkezésektől eltérhetne, valamint „egyéb rendkívüli intézkedéseket” hozhatna, akár a hadsereget is bevethetné. A rendelet alapesetben hatvan napig (újabb felvetések szerint harminc napig) maradna hatályban.

Számos súlyos okból elfogadhatatlan ez a tervezet. Először is, a „terrorfenyegetettség” igen homályos fogalom, ráadásul a kormány lenne feljogosítva annak értelmezésére, így egyedül dönthetne a rendkívüli jogrend bevezetéséről, azt feltételezve, hogy nincs idő parlamenti jóváhagyásra. A kormány határozná meg, hogy milyen jelentős a veszély, és azt is, hogy miként kell cselekedni, majd saját felhatalmazása alapján mindjárt hozzá is foghatna az alapjogok felfüggesztéséhez: betilthatná a nyilvános gyűléseket, zárolhatná magánszemélyek és szervezetek javait, kijárási tilalmat vezethetne be, korlátozhatná a szólásszabadságot, sőt akár az internethasználatot is megakadályozhatná. Fontos, hogy mindezt a kormány alkotmányos korlátok nélkül tehetné meg: sem a parlament előzetes jóváhagyására, sem az alkalmazott eszközök bírói kontrolljára nem volna hatékony mód.

Kivételes állapot a gyakorlatban

Vajon mit ért a kormány “terrorfenyegetettség” alatt? A miniszterelnök szerint „tény, hogy minden terrorista migráns”. Ezzel az értelmezéssel teljes összhangban cselekszik az ügyészség: egy szíriai férfit, aki tavaly részt vett a röszkei békétlen megmozdulásban, terrorizmussal vádolt meg. A menedékkeresők és a rendőrség közötti összetűzésre egy nappal azután került sor, hogy a kormány lezárta a határokat és megszigorította az idegenrendészeti szabályokat. A határon rekedt kimerült, csalódott és tájékozatlan vándorlók próbáltak bejutni az ország területére, üres vizes palackokat és köveket dobáltak a rendőrök felé, akik vízágyút és könnygázt használtak.

A kormány ezt az összecsapást követően hirdette ki a „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet” két déli megyében (269/2015. Korm. rendelet), és ekkortól váltak a migránsok ügyeiben zajló bírósági eljárások nyilvánvalóan önkényessé. Amikor pedig lejárt volna a két megyére kiterjedő válságidőszak, a kormány egy újabb rendelettel (41/2016. Korm. rendelet) „országos válsághelyzetet” hirdetett, további jogkorlátozó rendőrségi jogosítványok engedélyezésével. Az iratokat, amelyekből kiderülne, miért van (vagy nincs) jelenleg válsághelyzet, a kormány tíz évre titkosította. A belügyminiszter a sajtónak azt magyarázta, hogy Szlovénia, Horvátország és Szerbia is rendkívüli intézkedéseket vezetett be, melyek magyarországi hatásai kiszámíthatatlanok.

Ebben az időszakban úgy tűnt, hogy nem sikerül az alkotmánymódosításhoz hiányzó egy-két szavazatot megszerezni. Feltehetően ez is hozzájárult ahhoz, hogy a kormány stratégiát váltott és az EU- és menekültellenes népszavazás kezdeményezésével állt elő. Az indok: „demokráciában a népszavazás természetes”. Más szempontok uralkodtak 2011-ben, amikor az alaptörvény támogatásáról vagy elutasításáról döntő népszavazás helyett a kormány a „nemzeti konzultációt” preferálta. És tény, hogy az elmúlt négy évben egyetlen állampolgári népszavazás-kezdeményezés sem járt sikerrel, vagy a 2011-ben elfogadott törvény korlátozó szabályai, vagy a Nemzeti Választási Bizottság, a Kúria, illetve az Alkotmánybíróság restriktív értelmezése miatt. A botrányok netovábbja, hogy legutóbb politikai bajkeverők fizikai erőszakkal – és az adatvédelmi hatóság meg a választási iroda közreműködésével – akadályozták meg egy népszavazási kérdés benyújtását.

Bár azóta ez a népszavazási ügy újabb fordulatot vett, a kérdés továbbra is aktuális: mai formájában a népszavazást a többségi hatalomgyakorlás ritka, de fontos korlátjának vagy a kormány propagandaeszközének kell-e tartanunk? És van még egy függőben lévő kérdés: a kormány a parlamenti ellenzék vagy esetleg a nép mondvacsinált jóváhagyásával próbálja végteleníteni a rendkívüli jogrendet Magyarországon?

Fordította: Tóth Gábor Attila

(Az írás korábbi, angol nyelvű változata a Verfassungsblogon jelent meg.)