Előfordulhat-e, hogy diktatúra jöjjön létre az Európai Unión belül? És ha ez megtörténne, közbe kellene-e avatkoznia az EU-nak, hogy felkarolja a demokráciát? Avagy ez a belügyekbe történő illegitim beavatkozásnak minősülne? Elvégre a kérdéses országok csak meghatározott jogköröket delegáltak Európának, és nem hatalmazták fel Brüsszelt arra, hogy a népszuverenitás helyes felfogásáról oktassa ki az európaiakat Lappföldtől Lampedusáig, arra pedig még kevésbé, hogy a liberális demokrácia rendőre legyen az egész kontinensen. Mindezek már nem pusztán elméleti kérdések. A közelmúltban Romániában és főképp Magyarországon végbement fejlemények e kihívásokat egyértelműen az európai politika napirendjére helyezték.

Rövid könyvemben és a Transatlantic Academynek írt cikkemben amellett érveltem, hogy Brüsszel legitim módon járhat el a liberális demokrácia őreként. A probléma inkább gyakorlati természetű. Az unió nem rendelkezik megfelelő eszközökkel olyan helyzetekre, amelyeket az eurokraták vagy a tágabban értett európai elit tagjai közül kevesen láttak előre. Persze, az EU számára pillanatnyilag rendelkezésre álló jogi és politikai eszközök alkalmanként működhetnek, de alkalmazásuk önkényesnek és opportunisztikusnak tűnhet. Ezért a meglévő repertoár kiterjesztését és egy új európai demokrácia-ellenőrző szerv – az ún. Koppenhága-bizottság – létrehozását javaslom, amelynek feladata a vészharang megkongatása volna a joguralom és a demokrácia megrendülése esetén.

Mi a baj az EU számára most rendelkezésre álló eszközökkel? Végső soron, az uniós szerződés hetedik cikke alapján felfüggeszthető annak a tagállamnak a szavazati joga, amely rendszeresen megsérti az unió alapértékeit. Ennek a rendelkezésnek az ötletét egyébként a nyugat-európai demokráciák két mintapéldánya – Ausztria és Olaszország – szorgalmazta a keleti bővítés hulláma előtt, a mosdatlan kelet-európai rokonoktól való félelmükben. Természetesen a helyzet iróniája, hogy a szankciókat – bár nem a hetedik cikk szerintieket – először éppen Ausztriával szemben alkalmazták. Manapság azonban a hetedik cikket „nukleáris fegyvernek”, más szóval használhatatlannak tekinti még az Európai Bizottság elnöke is. A tagállamok túlságosan félnek attól, hogy e fegyver egyszer ellenük is bevethető lesz. És persze a szankciók alkalmazása ellentétes az EU kompromisszumokra, kölcsönös engedményekre és a politikai ideálok nemzeti felfogásával szemben mutatott elfogadásra alapuló egész ethoszával.

A „nukleáris fegyver” alternatívájaként jogtudósok azt javasolják, hogy a tagállami bíróságok az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatából kiindulva érvényesítsék a tagállami állampolgárok uniós alapjogait, elvégre ők – bár efelől jótékony tudatlanságban vannak – európai polgárok is. Amíg a tagállami intézmények képesek megvédeni azt, amit e jogtudósok az uniós polgárok alapvető jogai lényegének neveznek (az Európai Unió Alapjogi Chartájának tartalmával összhangban, amely az uniós polgárokat az uniós intézményekkel szemben védi, és amelyeket az uniós polgárság elengedhetetlen összetevőinek tartanak), addig a tagállami bíróságoknak és az unió bíróságának nincs feladata az uniós polgár státuszához kapcsolódó jogok védelmében. Ha azonban a tagállami intézményeket eltéríti egy illiberális kormányzat, akkor az uniós polgárok a nemzeti bíróságokhoz és végső soron az Európai Bírósághoz fordulhassanak uniós polgárságuk lényegének védelmében.

Ez okos elgondolás: a cél nem csupán az Európai Bíróság bevetése, hanem a tagállami liberális fékek megerősítése politikai válságok esetére. Meglehet azonban, hogy az elképzelés túlságosan is körmönfont: egyes megfigyelők szerint egy valóban illiberális kormányzat ügyet sem fog vetni a Luxemburgból jövő ítéletekre. Mások szerint pedig az ilyen jogias megoldás nem válasz az alapvetően politikai természetű problémára.

De mi lehetne a politikai jellegű megoldás? Gyakran halljuk, hogy az euróválság átpolitizálta Európát, és itt az ideje a politika európaizálódásának. Az emberek egyszer csak arra ébredtek, hogy a más európai országokban történtek közvetlen hatással vannak saját életükre, és ezért szükségessé vált például egy Európa-szintű pártrendszer kialakítása, hogy az Európa jövőjével kapcsolatos alternatívákat kontinensszerte meg lehessen vitatni. Vajon nem ennek a valóban demokratikus jövőnek a jeleit pillantottuk meg akkor, amikor Orbán Viktor magyar miniszterelnök megjelent az Európai Parlamentben, hogy kormánya intézkedéseit megvédje?

Csakhogy a politika európaizálódásának mára egy kevésbé kívánatos hatása is nyilvánvalóvá vált: a konzervatív Európai Néppárt szorosan összezárt Orbán mögött, míg a politikai spektrum másik végén a szociáldemokrata Martin Schulz, az Európai Parlament elnöke és Orbán egyik vezető kritikusa megvédte a szintén szociáldemokrata Victor Pontát Bukarestben, legalábbis kezdetben. Úgy tűnik tehát, a pártpolitika ural mindent, s nem az európai normák pártatlan védelme.

Hogyan védhetné hát meg az EU hatásosabban a liberális demokráciát? Először is, a hetedik cikket ki kell terjeszteni. Elképzelhetőek olyan helyzetek, amikor a liberális demokráciát nem lassan ássák alá vagy részlegesen bontják le, hanem úgyszólván az egész építményt felrobbantják (gondoljunk egy katonai puccsra). Ilyen szélsőséges esetekben az EU-nak rendelkeznie kell azzal a lehetőséggel, hogy a kérdéses tagállamot teljes egészében eltávolítsa az unióból. A mostani jogi helyzet szerint a tagállamok önként elhagyhatják ugyan az uniót, de az eltávolításukra nincsen jogi mechanizmus. Ebben az európai politikai rendszer alapellentmondására figyelhetünk fel: míg minden politikai közösség rendelkezik vagy a belső beavatkozás, vagy az eltávolítás eszközeivel, az EU egyikkel sem bír.

A mostani hetedik cikk szerinti kemény szankciókkal az az egyik probléma, hogy azok csak az összes tagállam egyetértése esetén alkalmazhatóak. Tehát az Európai Uniónak rendelkeznie kell a hosszas egyeztetést és az összes kormány beleegyezését nem igénylő eszközökkel olyan helyzetekre, amelyekben a jogállam és a demokrácia kevésbé drámai mértékű, gyors lerombolásáról van szó. Az egyik javaslat az lenne, hogy a bizottság kezdje felügyelni valamennyi tagállamban a jogállam állapotát. Fontos, hogy a felügyelet minden tagállamban azonos módon, egyidejűleg történjék: természetesen vannak precedensek arra, hogy egy-egy államot (például Romániát és Bulgáriát) kipécéznek, de az előítéletesség üzenetét hordozná az, ha a monitoring kezdettől csak néhányukat célozná.

Persze megkérdőjelezhető, hogy a bizottság valóban képes lenne-e a jogpolitika semleges képviselőjeként eljárni. A bizottság legitimitását célzó számos javaslat annak további átpolitizálását szolgálja. Az elnök közvetlen választása vagy a biztosok politikai kabinetkormánnyá alakítása a testületet mind pártosabbá tenné. És az ilyen pártosság persze aláásná a bizottság politikai ítéleteinek hitelességét, arról nem is beszélve, hogy a bírálat visszahullhat a bizottságra, amiért nem végzett alaposabb vizsgálatot a csatlakozás előtt.

De a bizottság delegálhatná is a demokráciafelügyelet feladatát más szervezetnek, például az EU Alapjogi Ügynökségének vagy valamely másik intézménynek, amely az acquis normatif hiteles őreként járhatna el. Rui Tavares európai parlamenti képviselő és mások javaslatát átvéve én a „Koppenhága-bizottság” felállítása mellett érvelek. Az EU a „koppenhágai kritériumok” alapján dönti el, hogy egy állam elég demokratikus-e ahhoz, hogy a csatlakozási tárgyalásokat megkezdje, és a Koppenhága-bizottság felügyelhetné a kritériumok csatlakozás utáni érvényesülését, az Európa Tanács Velencei Bizottságának mintájára.

Az igazi kérdés persze az: mi lesz azután? A feladatot ellátó intézményt fel kell hatalmazni arra, hogy kivizsgálja a helyzetet, és olyan mechanizmust indítson el, amely nemcsak szavakat, hanem egyértelmű figyelmeztetést bocsát ki, de amely a hetedik cikk szankcióinál enyhébb. A koppenhágai bizottság ajánlásai alapján például az Európai Bizottság csökkenthetné az infrastrukturális támogatásokat, vagy súlyos bírságokat szabhatna ki. Különösen az előbbi lehetne hatásos eszköz, főleg ha az unió költségvetése növekedne a következő években (ahogy arra számos javaslat született az euróválság kapcsán). Ez persze felveti a szankciók örök dilemmáját, miszerint azok többet ártanak a lakosságnak, mint a büntetni kívánt kormánynak. Ez a veszély különösen a kohéziós alapok esetében áll fenn, mert azok korlátozása leginkább azokat érintené, akik már eleve szegények. Nem vitás, az „okos szankciók” problémáját alaposan végig kell gondolni az EU összefüggésében is.

Ezzel egyidejűleg persze valamennyi, már most létező eszköz is megmaradna. A tagállamok szavazhatnak a hetedik cikk alapján, a bizottság az Európai Bírósághoz fordulhat a szerződések megsértéséért, a bíróság védi az uniós polgárság lényegét, és a politikusok személyesen válthatnak néhány keresetlen szót társaikkal, ha úgy látják, azok országa letért a liberális demokrácia széles európai útjáról.

Mindez persze nem jelenti azt, hogy az EU pluralista elvei és gyakorlatai, amelyeket a „sokféleség”, „pluralizmus” és „tolerancia” hangoztatói mint alapvető európai értékeket szoktak védeni, irrelevánssá váltak volna (vagy hogy mindvégig csupán fikciók lettek volna). A demokráciavédelem valamennyi eszköze tiszteletben tarthatja az egyedi nemzeti megoldások egy bizonyos sávját. Első lépésben a normasértő kormány felhívható, hogy vegye komolyan az informális felülvizsgálat eszméjét, és tiszteletteljesen tárgyalják meg a vitákat. Nem lehet azonban a pluralizmusé az utolsó szó. Az Európai Uniónak mint egységes politikai közösségnek vannak külső és belső határai is. Ahol a liberális demokrácia és a jogállam nem érvényesül többé, ott Európa véget ér.
 

(Miklósi Zoltán fordítása)