A demokrácia szelleme járja be az autokratikus Magyarországot. Az előválasztás hosszú idő után először adott valódi demokratikus élményt százezreknek. A sikeres előválasztás nyomán felizzott a vita az alkotmányos demokrácia helyreállításáról. A közös gondolkodás — érvekkel és akár szenvedéllyel — a demokrácia egyik előfeltétele.

Az alaptörvény eltörlése című cikkem október 23-án jelent meg a 444-en. Azt írtam, hogy súlyos és rendszerszintű válság indokolhat kivételes eltérést a kétharmados szabálytól. A parlamenti többség eltávolíthatja az autokratikus elemeket a jogrendszerből. És azt is írtam, hogy új, hosszú távra szóló alkotmány elfogadásához széles körű együttműködés és választópolgári részvétel kell. Ezért egyik oldal sem alkotmányozhat egyoldalúan, még kétharmad birtokában sem. Három fő érvem volt:

— A magyar rezsim új típusú autokrácia, kénytelen demokráciának tettetni magát.

— A magyar jogrendszerben önkény és jogbizonytalanság uralkodik, és alig marad, ami a jogot értékessé teszi.

— Az alkotmányról szóló döntések nemcsak formális jogi szabályoktól függnek, hanem jogi és etikai elvektől is.

Az írást Karsai Dániel a 444-en, Sepsi Tibor és M. Tóth Balázs az Átlátszó egyik blogján bírálta (mindhárman ügyvédek). Majtényi Balázs a Telexen, Majtényi László az ÉS-ben gondolta tovább konstruktívan a kérdést. A viták elágazásait remekül foglalta össze saját észrevételeivel Kazai Viktor a Mércén. A kritikák két központi kérdésére válaszolok: mi van itt, és mit lehet tenni?

Az autokrácia jogrendszere

A bírálók szerint sokkal jobb a helyzet, mint ahogy lefestem. Példáik mutatják, hogy jól működnek a jogvédelem intézményei: a Kúria elkaszálta a kormány egyik népszavazási kezdeményezését, a hajléktalanok elleni rendőri fellépés szünetel, az Átlátszó idén minden adatperét megnyerte. Miért akarjuk kétséges eszközökkel eltörölni a szabályokat és megváltoztatni a rendszert, ha sok minden elérhető ügyvédi úton is?

A sikerek részben azért lehetségesek, mert van némi mozgástér a szabályok alkalmazásakor, és a felhozott esetekben tehetséges ügyvédek jártak el. És mert a megfélemlítő bírósági légkör ellenére vannak még független bírák. Ez a jelenség mégsem cáfolja, hanem erősíti a diagnózisomat, hogy újfajta autokráciában élünk.

Először is, még az itteninél ezerszer szörnyűbb náci rendszerben is sorozatosan lehetett pert nyerni akár a Gestapo ellen is. A hatalmat ellenőrző fórumokat felszámolták, a nem megbízható bírákat eltávolították, és a politikailag érzékeny jogvitákat pártutasításra döntötték el. De a hétköznapi jogügyekben, például tulajdoni és szerződéses viszonyokban tisztességes bírói ítéletek is születhettek, ha a peres fél nem a „nép ellenségei” közé tartozott.

Az új autokráciában nincs terrorgépezet, és az alkotmányvédelem intézményei megmaradnak. De nem azért, hogy betöltsék funkciójukat, a törvényhozás és a kormány kontrollját, hanem hogy legitimálják és szolgálják a rezsimet. Például az orosz alkotmánybíróság Putyin hatalmának centralizálását segítette elő azzal, hogy jóváhagyott minden súlyos változtatást a regionális autonómiák felszámolásától a Krím-félsziget annektálásáig. Magyarország ezt a mintát követi: van alkotmánybíróság, de nincs alkotmánybíráskodás.

További jellegzetesség, hogy az alkotmányos demokrácia látszatának fenntartása érdekében a mai autoriter rezsim eltűrhet számára kedvezőtlen ítéleteket is. (Ezt először az egyiptomi ítélkezésben figyelték meg Hoszni Mubárak elnök idején.) Itt a „nép ellensége” is nyerhet, például egy idő után megkaphatja a kártérítést a propagandamédia hazugságaiért, és hozzájuthat közérdekű dokumentumokhoz. A rezsim számára az a döntő, hogy a kedvezőtlen ítéletek ne veszélyeztessék a rezsim kiteljesedését.

A stratégiai területeken viszont a vezér akaratán múlik, hogy mi lesz elfoglalva, megszüntetve, eltitkolva, perifériára szorítva. A stratégiai ügyekben nincs fékező bírói hatalom, legyen szó a médiáról, az információs jogokról, a tulajdonosi szerkezet átalakításáról, a szociális szféráról vagy másról. A 444 híreitől és elemzéseitől kezdve az átfogó szakértői tanulmányokig (például Polyák Gábor munkái a médiaszabadságról) a források azt mutatják, hogy az alaptörvény keretei között ügyvédi eszközökkel képtelenség megállítani az autokrácia előretörését. Készülhettek a legjobb jogorvoslati beadványok, az alaptörvény elfogadása óta egyetlen országos népszavazás volt, azt sem a választópolgárok kezdeményezték, hanem a miniszterelnök a „betelepítési kvótákról”. A stratégiai Free SZFE-ügyben nem lehetett könnyű az ügyvédnek őszintén megmondania a diákoknak és tanároknak, hogy az ügy karaktere miatt szinte semmi esélyük sikeres hazai jogorvoslatra.

A hatalmat persze érik stratégiai kudarcok, de ezeket tipikusan nem a hazai igazságszolgáltatás okozza, hanem európai jogi fórumok, nemzetközi civil együttműködések és belföldi jogon kívüli akciók. Tényfeltáró újságírók, civil aktivisták, politikusok és ügyvédek együttműködéséről van itt szó.

Egyetértek a kritizáló ügyvédekkel, hogy a jogot használni kell, és nem szabad feladni a reményt, hogy perléssel lehet jobbítani. (Mondjuk TASZ-alapítóként mindig ezt képviseltem.) A jogvédelem előtt azonban ebben a rezsimben rendszerszintű akadályok tornyosulnak. Egy-egy beadvány — azon túl, hogy nem számíthat sikerre — még erősítheti is azt a látszatot, hogy van értékelhető alkotmányos jogvédelem, miközben nincs.

Az alaptörvény rendszerében a hanyatlás ügyvédi eszközökkel talán lassítható, de a rendszer autokratikus és jogfosztó karaktere biztosan nem szüntethető meg. Ezért azt javaslom ügyvéd vitapartnereimnek, hogy ne egymást kizáró lehetőségként tekintsünk a jogvédelemre és a jogrendszer megváltoztatására, hanem konjunktív feltételként: mindkettőre szükség van, és csak együtt hozhatnak sikert.

Alkotmányozás kooperatív körülmények között

Ha Karsai Dániel figyelmesebb és tájékozottabb volna, nem írna olyasmit, hogy a „NER-t valójában egy jogszerű eszközökkel megváltoztathatatlan rendszernek” tartom. Ennek az ellenkezőjét írom a mostani és a korábbi szövegeimben is. A vita ugyanis nem most kezdődött, hanem az alaptörvény elfogadásakor. 2011-ben az Életfogytig szabadláb című könyvemben és pár évvel később bővebben A jogok törvényében írtam arról, hogy az alaptörvény rendszere illegitim, nem alakulhat ki körülötte demokratikus egyetértés, és igyekeztem mérlegelni a lehetőségeket a zéró változástól a forradalomig.

Az alkotmányos átalakítás mindig politikai változóktól függ, ezért két eltérő konstellációban lehet elgondolni. Az egyikben van együttműködés a rivális politikai oldalak között, a másikban nincs. Minden javaslatom az együttműködő alkotmányozást részesíti előnyben. (E tekintetben az Átlátszó blogja következetes: már 2011-ben is úgy látta, hogy különösebb gond nélkül együtt lehet élni az alaptörvénnyel.)

Már az is hozhat kedvező változást, ha az állampárt győz, de elveszíti a kétharmadot, és előbb-utóbb alkura és kompromisszumra kényszerül a demokratikus ellenzékkel. Szintén kedvező lehet, ha változó politikai széljárásban az alaptörvényt alkalmazó bírák és más tisztségviselők között egyre többen lesznek, akik — a damaszkuszi úton haladva vagy csak opportunistaként — az emberi jogok és a demokrácia szellemében hozzák meg döntéseiket.

Az együttműködő alkotmányozás legjobb forgatókönyve, amikor a rivális oldalak képesek együttműködésre és alkura. A „kétharmad” az alkotmányjogban épp azt fejezi ki — tökéletlenül — hogy vannak a kormányzás ügyeitől különböző, fundamentális kérdések, amikről kormányoldalnak és ellenzéknek meg kell egyeznie. Ezért is elleneztem a 2010-11-es egyoldalú alkotmányozást, és ezért tartanám elhibázottnak, ha a mai ellenzék egy váratlan kétharmados győzelem után a vesztes oldal együttműködő részének bevonása nélkül írna új alkotmányt.

Bár a közvetlen választói részvétel és jóváhagyás elengedhetetlen, a rivális pártok együttműködését népszavazás sem pótolhatja. Az ugyanis gyakran csak visszatükrözi a megosztottságot. Például Lengyelországban az 1997-es referendumon alig több mint 40 százalékos volt a részvétel, és a szavazók 53,5 százaléka mondott igent az alkotmányra. Egyiptomban 2012-ben 33 százalékos részvétel mellett sikerült közel 64 százalékos támogatottságot produkálni.

Alkotmányozás nem kooperatív körülmények között

A múltkori 444-cikkben kénytelen voltam számot vetni a hazai rendszer dinamikájával. Most nem a hard diktatúrából a soft diktatúrába való átmenetben vagyunk, ami egykor előkészítette a szovjet rendszer tárgyalásos átalakítását. A törvényekben, a kormányzati intézkedésekben és retorikában is egyre több a hagyományos autokratikus elem, a rezsim egyre kevésbé ügyel a demokrácia látszatára. Az egyetlen akadály, hogy nem törölheti el a többpárti választásokat, és nem tudja teljesen kizárni az ellenzék győzelmét.

Megtörténhet, hogy ebből drámai válsághelyzet lesz. Kormányváltás után létrejöhet olyan konstelláció, amikor az alaptörvény nem biztosítja a demokratikus kormányzati működés feltételeit. Amikor az elmozdíthatatlan tisztségviselők maximálisan érvényesítik az alaptörvény és a kétharmados törvények antidemokratikus szabályait. Amikor a demokrácia helyreállításához szükséges együttműködés minimális feltételei is hiányoznak. Ilyen helyzetben — és az előző cikkemben leírt további feltételek esetén — tartom védhetőnek az átmeneti, negatív alkotmányozást egyszerű többséggel: az autokratikus elemek eltávolítását a jogrendszerből.

Érvényesség

„Érvénytelen jogból nem lesz jog” — írja Sepsi Tibor és M. Tóth Balázs. Azt értik alatta, hogy ha eltérünk az érvényes kétharmados szabálytól, akkor onnantól nem lesz érvényes az alkotmány és a jogrend. Valóban ilyesmi a normális hétköznapi gyakorlat. Akkor érvényes egy szabály, ha visszavezethető egy korábbi érvényes szabályra. Olyan ez, mint a tulajdoni viszonyoknál az érvényes adásvételek és ajándékozások láncolata. Annyi jogom van, amennyit a jogelődtől törvényesen megszereztem. Ez így helyes, és ez biztosít stabilitását, kiszámíthatóságot.

A mindennapok során nem kell belegondolnunk, hogy ez valójában csak egy hiedelem. Mondhatni, csak érvénytelen jogból lesz jog. Nem igaz ugyanis, hogy ha visszafejtjük az érvényes jog előzményeit, akkor mindig egy megelőző érvényes jogot találunk. (Vagy a másik példában, érvényes tulajdont.) A kezdőpont vagy tiszta homály, vagy önkény, erőszak és más olyan tény, amire bajosan alapítható a jog mai érvényessége. A magyar alaptörvény esetében az „eredeti alkotmányozás,” amire az érvényességet visszavezetik, az 1949-es sztálini alkotmány.

Az alkotmány és a jog érvényessége nem hiedelmen alapul. Az is kell hozzá, hogy méltó legyen az elismerésre, és a gyakorlatban érvényesnek ismerjék el.

Jogfolytonosság és jogállam

Kritikusaim más ponton is tévednek. A kétharmados szabálytól való eltérés nem jár a jogfolytonosság megszakításával, és nem feltétlenül sérti a jogállamiságot. A jogfolytonosság a neve ellenére nem olyan, mint a cérna, hogy vagy elszakad, vagy nem. Fokozatai vannak. A francia forradalom idején, ami jogi és fizikai értelemben tényleg brutális szakítás volt, jelentős részben fennmaradt az ancien régime jogrendjének folytonossága. Jogszabályok, ítéletek, hatósági döntések, szerződések, családjogi viszonyok maradhattak érvényben változatlanul.

„Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani” — mondta ki helyesen a dicső Alkotmánybíróság a demokratikus idők kezdetén, és hivatkoznak rá most a változtatás ellenzői. 

Három megjegyzésem volna itt.

— A jogállamiság is összetett rendszer. Hogy sérül-e, az nem egy eljárási szabálytól függ, hanem követelmények összességétől.

— Az AB-döntés nagyon is hangsúlyozta a sajátos történelmi körülmények szerepét. Ennek az új helyzetben is jelentősége lehet.

— Az AB-döntés a jogállam nevében megakadályozta a visszamenőleges igazságosztást. Alig két évvel később az AB a jogállam nevében a nemzetközi jog alapján lehetővé tett visszamenőleges eljárásokat.

A nemzetközi jog és az EU-s jog elsőbbségének akkor is komoly szerepe lehet, amikor az autokratikus jogrenddel szembeni békés fellépést kell majd mérlegelni. Ezt vetíti előre az EU bíróságának legújabb eseti döntése: a hazai bírónak figyelmen kívül kell hagynia az uniós joggal ellentétes Kúria-ítéletet, valamint a kúriai elnök és a legfőbb ügyész gyakorlatát.

A jogállam sérelmét az okozza, hogy kétharmaddal van bebiztosítva az alaptörvény autokratikus és jogsértő struktúrája. Ennek felszámolása nem feltétlenül jogállam-ellenes.

Jogrendből káosz

A legfontosabb gyakorlati kifogás Sepsi Tibor és M. Tóth Balázs részéről, hogy a kétharmados szabálytól való eltérés a “káosz első napja” lesz: az intézmények egyik része betartja a parlamenti többség rendelkezését, másik része, amelyik a mostani rezsimhez kötődik, a kétharmad hiányára hivatkozva megtagadja. Mindez utcai megmozdulásokhoz vezet, erőszak is várható. 

Ez a reális veszély a legtöbb forgatókönyvre igaz. Például Fleck Zoltán és Sajó András is nem kooperatív átmeneti alkotmányozással számol. Sajó azt írja, hogy az Alkotmánybíróság „ideiglenesen nem működik”, és egy államtanács látja el a funkcióit. Kis János szerint is vissza kell vonni az egyoldalúan megválasztott vagy kinevezett közjogi tisztségviselők, köztük alkotmánybírák, a főügyész, a Kúria elnöke és a Médiatanács elnöke megbízatását. Sőt, Arató András és Halmai Gábor, akik kerekasztal-tárgyalást modelleznek, elismerik, hogy annak kudarca esetén van egy töréspont, ahol egyszerű többséggel alkotmányozó nemzetgyűlést kell összehívni.

A káosz veszélyéről nem Sepsi Tibortól és M. Tóth Balázstól értesültünk, hanem már májusban alapos vita tárgya volt a HVG-ben Vörös Imre és Kis János között. Ismert, hogy társadalmi és politikai feltételektől is függ, hogy kivitelezhető-e egy ilyen drámai beavatkozás. Ha az állampolgárok túlnyomó többsége nem áll mellette, és a közhatalmi szervek nem hajtják végre, akkor nagyobb kárt okozhat, mint amit meg akar szüntetni. Ha meg a szinte elmozdíthatatlanná tett alkotmányos tisztségviselők nem a pártjukhoz lesznek hűek, hanem a hivatásukhoz, akkor a rendkívüli lépés elkerülhető, és ki lehet alakítani a kooperatív alkotmányozás kereteit. Tehát az időzítésen is sok múlik: közvetlenül a választások után várhatóan még nem lesznek meg a feltételei az alaptörvény részleges eltörlésének.

Még valamit a káoszveszélyről. Én nem úgy látom, hogy van itt egy működő jogrend, amit a választások után egy csapásra tönkretehet egy parlamenti beavatkozás. Úgy tapasztalom, hogy az ország évről évre és hónapról hónapra halad afelé, amit vitapartnereim káosznak neveznek.

A közszolgáltatások, a hivatalok, az igazságszolgáltatás és a jogalkotás ütemesen távolodik a kiszámítható, tisztességes és jogállami működéstől. Hogy mi a kötelező jogszabály hétfőtől, azt lehet, hogy csak kedden tudjuk meg. A kormány és a fővárosi önkormányzat között hatásköri háború zajlik. A Magyar Közlöny pártharsonává vált. Egy ember akaratán és szeszélyén múlik, hogy ki kap, és kitől vesznek el.

A káoszba fulladó jog tragikus példája a járványkezelés. A kormányfő jogállami elvek sorát felrúgva kivételes hatalmat adott magának a közegészség védelmére hivatkozva. Az eredmény: Európa legönkényesebb jogi válaszai a járványra, és világviszonylatban is rettentő rossz halálozási számok.

Az autokrácia vezet káoszba. A demokratikus jogrend helyreállítására van esély.

(A cikk 2021. november 26-án jelent meg a 444-en. Lásd még Az alaptörvény eltörlése című előzmény-cikket és az Autokráciából demokráciába. Új alkotmányozási modellek vázlata című tanulmányt.)