A formalisták

A hosszú ideje bevett álláspont az, hogy „csak a kétharmad”, de újabban olvashatunk a sima többséggel való alkotmányozásról is. Jogtudósokat és ellenzéki politikusokat is megoszt ez a lehetőség. Nem politikustól, hanem szakértőtől származik az a reakció, hogy sima többséggel alkotmányozni az „elmúlt tizenkét év legnagyobb disznósága” volna.*

A „csak a kétharmad” pozíció lényege, hogy tilos eltérni az eljárási szabályoktól. Mivel 2010-ben a győztes jogszerű módon szerzett kétharmados többséget, és az alkotmány kétharmadot írt elő az új alkotmány elfogadásához, az alaptörvény elfogadása jogszerű volt. Mivel pedig az alaptörvénybe ugyanaz a szabály került, kétharmad nélkül tilos változtatni. A „jogfolytonosság megszakítása” úgymond „jogi atombomba volna,” amit totalitárius diktatúra felszámolásakor szokás bevetni, Magyarország viszont nem az.

Mi a „csak a kétharmad” pozíció javaslata? Ha az ellenzék le akarja cserélni az alaptörvényt, akkor szerezzen törvényesen kétharmadot. Ha csak egyszerű többséget kap, akkor tartsa be a kétharmados szabályokat. És ha a mostani hatalom által kiépített jogintézmények „szabotálják az új kormányt,” akkor a jogszerűtlen szabotázzsal szemben majd fel lehet lépni.

Mi a „csak a kétharmad” felfogás háttere? A formalista jogfelfogás egy változata, ami ebben a kontextusban így szól: az alaptörvény a jogrendszer alapja, amit csak a jog által előírt eljárásban szabad megváltoztatni. Ha ezt megtagadjuk arra hivatkozva, hogy ez vagy az a szabály nem egyértelmű, kivihetetlen vagy erkölcstelen, akkor összeomlik a jogrend, és „mindennek vége” (lásd „atombomba”).

A joguralom értéke

A formalista szerint bármilyen legyen is az eljárás minősége, és bármi legyen is az eredmény (a jog tartalma), a jogot el kell fogadni úgy, ahogy van. Miért pont kétharmaddal kell alkotmányozni? A formalista szerint azért, „mert ez van beleírva az Alaptörvény szövegébe”, és „Magyarországon 1949 óta ez a megkövetelt többség.” 

Az eljárási jogszerűséget a formalista szerint nem befolyásolja, hogy a kétharmad 2010-ben kiiktatta az ellensúly intézményeit, amik az eljárás jogszerűségét voltak hivatva felülvizsgálni és eltörölte az alkotmányozási elvek elfogadásának négyötödös szabályát. Nem számít, hogy az alaptörvény érvénytelennek nyilvánította a korábbi alkotmányt, ami alapján a kétharmad elfogadta az alaptörvényt. Nem számít, hogy az alaptörvény mai szövegét jelentős részben a 2014-es és a 2018-as választások után alakult kétharmadok alakították. Azok a kétharmadok, amik nemzetközi választási megfigyelők és más elemzők szerint nem fair választások eredményei.

Formalista perspektívából az alaptörvény tartalma szinte nem is látszik. Jogilag érdektelen „trükkös disznóságnak” minősülnek a tartós egypárti uralmat megalapozó, az emberi jogokat csorbító, a vallási közösségek, szexuális kisebbségek, nincstelenek, hajléktalanok, menedékkérők jogi helyzetét súlyosan érintő szabályok.

A jog méltó a tiszteletre, de nem világos, hogy a formalista mit tart tiszteletre méltónak a jogban. Pedig Hobbes óta sokan leírták, hogy a jog az emberi civilizáció kulturális teljesítménye, közösségi gyakorlat. Formái, hagyományai, precedensei stabilitást és kiszámíthatóságot hozhatnak. Intézményei hatékonyan képesek befolyásolni az emberi magatartásokat. A jog lehet az emberi szabadság garanciája. Ez a joguralom értelme és értéke. Ezért akkor tiszteljük a jogot, ha garanciákat keresünk a joggal és az alkotmánnyal való visszaélés ellen. Nem méltó a védelemre az a jog és az az alkotmány, amit a hatalom civilizálatlan módon és célokra hoz létre, ami rendszeresíti a jogbizonytalanságot és intézményesíti az önkényt. Ilyen jogszabályok feltétlen követésének nincs értéke. 

A demokrácia minősége

A huszonegyedik században, a náci és szovjet-típusú totalitárius rendszerek után a formalista kénytelen kimozdulni a formalitás zugából és értékítéletet mondani. Különbséget kell tennie jobb és rosszabb jogrendszerek között. Így a formalista is elfogadja — kb. tíz évvel Kornai János első elemzése után —, hogy Magyarország valahol félúton, egy „szürke zónában” van a jól működő demokrácia és a totális diktatúra között. Amit viszont a formalista kínál, az nem köztes, nincsenek fokozatai: szerinte csak „háborúk, népirtó rezsimek uralkodása után” indokolt a „jogi atombombát” bevetni, vagyis az írott eljárási szabályoktól eltérni.

A szürke zónában puhatolózás helyett jobban járunk, ha Hans Kelsen és Juan José Linz fogalmait vesszük alapul. Ezek szerint egyfelől vannak az alkotmányos demokráciák, másfelől az autokráciák. Az autokrácia erősebb változata a totalitárius állam — egypártrendszerrel, mobilizáló ideológiával, terrorral. Az autokrácia mai gyengébb formáját viszont nehéz elkülöníteni a rosszul működő demokráciáktól. Korábban az autokraták meggyilkoltatták vagy elnyomták ellenlábasaikat, felfüggesztették a törvényhozást, bezáratták a nem szolgálatkész bíróságokat. Bár a mai utódok nem nélkülözik teljesen a hagyományos eszközöket, mégis nagy a változás: a modern autokrata demokratának hirdeti magát, aki többpárti választásokon győz. Olyan alkotmányt fogadtat el és olyan törvények alapján rendezi be uralmát, amelyek látszólag nem nagyon térnek el a demokratikus jogrendszerektől. Miért? Mert jó néhány évtizede a demokrácia vált az egyetlen legitim, elfogadott rendszerré.

A modern autokrácia a demokrácia látszata. A demokratikus homlokzat mögött hiányzik mindaz, ami a demokráciát értékessé teszi. Főképp az, hogy a demokrácia a nép önkormányzata, ahol a jogi eljárások a közügyek megvitatását és eldöntését szolgálják. Ahol a politikai cselekvők egyszerre versenytársak és együttműködő partnerek. Ahol független intézmények biztosítják a tisztességes versenyt és a polgárok jogait. 

A modern autokráciát főképp a demokratikus látszat megléte és a terrorgépezet hiánya különbözteti meg a totalitárius diktatúráktól. A jog formája azonban ugyanaz. A jog eljárásai és intézményei a vezér akaratát és parancsát alakítják át törvényekké, rendeletekké. Az autokratikus jog voluntas és nem ratio.

Ennek a modern autokráciának az ad erőt, hogy az alkotmány és a törvények egypárti uralomra vannak szabva. A választások szabályozása és gyakorlata egypárti hegemóniát eredményez. A fékek és ellensúlyok nem ellensúlyoznak, hanem szolgálják a vezért, aki ellenőrzése alatt tartja a választási eljárást és a választás kimenetelét is.

A demokratikus látszatból következik az autokratikus rendszer gyengesége is. Bár az ellenzéket ellenségnek tekinti, mégis kénytelen többpárti választásokat engedni, és nem tudja teljesen kizárni, hogy a választáson veszíteni fog. Ez a helyzet ma Magyarországon, egy modern autokráciában.

Az alkotmányozás etikája

Kornai János úgy fogalmazott, hogy ellenzéki győzelem esetén „szinte elmozdíthatatlan hatalmi struktúrák szegülnek szembe egy új kormánnyal,” mindenekelőtt az ügyészség, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság és a Költségvetési Tanács. Mi erre a formalista reakció? A veszély valós, de az új parlamenti többségnek száz százalékig be kell tartania az autokrácia idején hozott kétharmados szabályokat. Meg kell várnia, hogy ezek az intézmények „jogszerűtlenül szabotálják-e” a kormányt, és ha ez bekövetkezik, akkor szabad fellépni.

Vegyük észre, a formalista itt lehetetlen feltételt támaszt. Az elmozdíthatatlan hatalmi struktúrák lesznek ugyanis az alaptörvény sáncain belül. Ők fogják érvényre juttatni az alaptörvényt és a kétharmados törvényeket. Nem fogják „jogellenesen szabotálni” a saját érdekeik szerint formált autokratikus jogot.

A formalista másik javaslata, hogy az ellenzék szerezzen kétharmadot, ha változtatni akar. Csakhogy ezt épp az autokrata jog teszi valószínűtlenné, hiszen a mai kétharmad a választások napjáig képes variálni a választási szabályokat, és lojális bírák fogják kontrollálni a választást.

Az sem lenne sokkal jobb, ha az ellenzék valami csoda folytán kétharmadot szerezne, és a formalista javaslatát követve egyedül alkotmányozna, a vesztesek együttműködő részének bevonása nélkül. Ez ugyanis a hideg polgárháború folytatása volna, a másik oldal későbbi visszavágásával és újabb egyoldalú alkotmányokkal.

A formalista tehát nem mutat kiutat. Amikor az autokrácia hajóját hardlinerek kormányozzák, akkor a formális jog nem engedi a civilizált hatalomváltását, a szabad szerveződést és szólást, az autonóm aktivitást. Számtalan történelmi tapasztalat figyelmeztet, hogy kíméletlen jogi korlátozások következtében törnek ki felkelések, lázadások, forradalmak.

A formalista figyelmen kívül hagyja, hogy az Egyesült Államoktól Norvégián át Japánig az alkotmányokat gyakran fogadták el olyan történelmi körülmények között, amikor nem volt tökéletes eljárás. És a formalista magyarázatában nem kap helyet a joguralom, a demokrácia és az alkotmány értéke. Nem esztétikai (mi tetszik, és mi nem), hanem etikai értéke (mi helyes, és mi nem). Az alkotmányozás bonyolult és időigényes folyamat, képviselők és választópolgárok helyes vagy helytelen választásainak különféle keveréke. Az eljárás és az alkotmány tartalma ezért elválaszthatatlan etikai megfontolásoktól.

Persze az etikai mérlegelés a formalisták számára is elkerülhetetlen, csak az ő fejükben az akármilyen minőségű formális jog az aduász. És azok is mérlegelnek etikai szempontokat — például Vörös Imre, Fleck Zoltán, Kis János, Sajó András és e cikk szerzője —, akik többlépcsős alkotmányozási fázissal számolnak különböző technikával és taktikával.

Átmeneti alkotmányozás

Mit kezdhetne egy demokratikus kormány a szisztematikusan jogfosztó szabályokkal és a szinte elmozdíthatatlan autokratikus struktúrákkal? Az egyik meghatározó lépés az alkotmányos demokrácia minimumát időlegesen helyreállító alkotmányozás. Ez negatív alkotmányozás abban az értelemben, hogy az autokratikus jogrendet megalapozó szabályok érvénytelenítésére irányul. Ha nincsenek meg az együttműködés minimális feltételei, akkor egyszerű többséggel történik.

Tagadhatatlan, hogy ez nemcsak minden jogász, hanem minden felelősen gondolkodó számára drámai mozzanat. Végül is itt arról van szó, hogy a parlamenti többség olyan döntéséhez igényel jogi elismerést, ami nem felel meg a formális eljárásrendnek. Nem kétharmaddal fogadják el, és lehet, hogy úgy kerül a Magyar Közlönybe, hogy előtte nem küldik át az államfőnek aláírásra (vagy átküldik, de ő a kétharmad hiányára hivatkozva nem írja alá). Mitől függ, hogy jogként mégis elismerhető lesz-e? Több feltételtől. Az első, hogy igazolható-e súlyos érvekkel, etikai és jogi megfontolásokkal a rendkívüli döntés. (Ezt hívja a szaknyelv normatív legitimitásnak.) A második, hogy lesz-e óriási társadalmi támogatottsága a döntésnek. A rendkívüli társadalmi nyomástól elmozdíthatóvá válhatnak az autokratikus struktúrák. (Ez az empirikus legitimitás.) Harmadikként ezekhez kapcsolódik, hogy a mértékadó nemzetközi intézmények és szereplők elismerésre méltónak tartják-e a rendkívüli beavatkozást.

Rendszerszintű és súlyos válság teheti indokolttá a kivételes beavatkozást, mégis az alaptörvény szabályainak egyedi mérlegelése szükséges. Például: érvényes normák lehetnek-e a megalázó bánásmódot követelő, a közérdekű információk szabad áramlását ellehetetlenítő, az állami iskolákban vallási értékrend szerinti nevelést előíró, a Költségvetési Tanácsnak vétójogot adó alaptörvényi szabályok? 

Vélelem szól a szabályok megtartása és a jog intézményeinek megőrzése mellett. A formális jogtól való kivételes eltérés szorul meggyőző magyarázatra. A jogrend autokratikus elemeitől való megszabadulás színtere a parlament és a tágabb nyilvánosság. Elemi demokratikus igény az együttműködés fenntartása az ellenzék mérsékelt irányzataival. Mértékadó nemzetközi jogi intézmények és akár ad hoc nemzetközi ellenőrző testület lehet a fék és ellensúly az átmenet idején. Az autokratikus elemek eltávolítása nem eredményez szabálynélküliséget, mert az alaptörvény számottevő része érintetlen marad, ahogy az országot kötő nemzetközi jog és az uniós normák is.

Végleges alkotmányozás

A demokratikus rendszerváltást lezáró, hosszú távra szóló alkotmány nemcsak kétharmad kérdése. Az egyszerű többség és a kétharmad ugyanis nem tetszőleges számok, etikai elv van mögöttük. Tom Paine írta, hogy „az alkotmány egy nemzet tulajdona, és nem azoké, akik kormányoznak.” Ezért van különbség alkotmányos és kormányzati ügyek között. Az alkotmányos ügyek közé tartoznak a politikai verseny alapfeltételei és intézményei, amiket nem határozhat meg egyoldalú alkotmányozással egyik vagy másik oldal. Magyarországon ezt jeleníti meg — tökéletlenül — a kétharmados szabály. És ezt, vagyis az alkotmányos és kormányzati ügyek kettősét mosta egybe teljesen az autokratikus jogrend.

Az alkotmányozásnak többféle eljárás megfelelhet, a képviselet mellett a választópolgárok közvetlen részvétele is szükséges. Külföldi minta és itthoni újító kapacitás van bőven. Bárcsak véget érhetne az évszázados harc a magyar alkotmányért.

* Jakab András nyilatkozta nemrég. Ez a cikk az ő álláspontján modellezi a „csak a kétharmad” pozíciót. Jakabtól mindig lehet tanulni. Amikor a 2010-es választások után egy ideig részt vett az alkotmányozás háttérmunkáiban és népszerűsítésében, akkor álláspontja segített megértenem az új konstrukció autokratikus karakterét. Amikor belátta, hogy az alaptörvénynek vannak bajos részei, és azt jósolta, hogy az alkotmánybírósági értelmezés majd orvosolja a bajokat, akkor szakvéleményére is figyelemmel jobban meg tudtam fogalmazni, hogy az miért nem lehetséges, és nem is kívánatos. Egy személyes kiegészítés: 2008-ban, amikor az akkori államfő, Sólyom László adatvédelmi ombudsmannak jelölt, és a sajtó egy része, mondjuk így, összelibsizett, akkor a kezdő alkotmányjogász Jakab nyilvánosan szót emelt a lejáratások ellen.

(A cikk 2021. október 23-án jelent meg a 444-en. Lásd még Az alaptörvénynek mennie kell című cikket és az Autokráciából demokráciába. Új alkotmányozási modellek vázlata című tanulmányt.)