A december 12-ei alkuval véget ért annak a politikai játszmának az első felvonása, amelyet a magyar kormány folytat az európai forrásokért. Úgy tűnik fordulat állt be az EU Orbán-kormányhoz való viszonyában, az európai tagállamok végre elszánták magukat arra, hogy költségesebbé tegyék a magyar autokrata rendszer fenntartását.

Az, hogy ez az unión belüli autokraták kiszorításának is az első érdemi lépése lesz-e, a későbbiekben dől el. Az EU ugyanis eddig nem szándékos támogatója és segítője volt a magyar autokratikus rendszernek. Daniel Kelemen ezt az „EU autokratikus egyensúlyának” nevezte. Kelemen az EU részleges politikai rendszerét, a komoly ellenőrzés nélküli uniós pénzügyi újraelosztást és a kivándorlást tette felelőssé a magyar autokratikus rendszer megszilárdításáért. Amíg a Fidesz az európai néppárt tagja volt, a szövetséges pártok bevédték őket a szavazatokért cserébe, megakadályozták az autokrata rezsim elleni eljárásokat és állásfoglalásokat. Kelemen azért nevezi részlegesnek az unió politikai rendszerét, mert az uniós pártok nem tehetik meg, hogy beleavatkoznak a tagállami politikába, nem kampányolhatnak az ellenzéki pártok mellett és nem finanszírozhatják őket, amit egy föderális struktúrában nyugodtan megtehetnének. Az uniós döntéshozatal kormányközi jellege a tagállamok közötti alkufolyamatokra van utalva, amelyben a konszenzusos döntéshozatal miatt az autokratáknak zsarolópotenciáljuk van.

Ez a december 12-ei alkuig működött is. Az EU részleges politikai rendszerének is köszönhetően az autokrata magyar kormány az országba áramló uniós források fölött kizárólagos ellenőrzést gyakorolva, azokat a politikai hátország (klientúra) gazdagítására tudta használni a közösségi hasznosulás nagyon alacsony aránya mellett (túlárazás). Ez eddig még nem okozott súlyos gazdasági problémákat, mert az uniós tagként az ország továbbra is a befektetők kedvelt célpontja volt. Az autokratikus politika okozta társadalmi feszültségeket pedig hatékonyan levezette az, hogy a társadalom politikai rendszerrel egyet nem értő potens rétegeinek egy része, illetve a jobb megélhetést kereső szakemberei az uniós mozgásszabadságot kihasználva viszonylag alacsony költséggel más tagállamokba vándoroltak ki, és a rezsim a választási szabályok önkényes kialakításával könnyen ki tudta őket szorítani a politikai döntéshozatalból (levélszavazás szabályozása).

Az autokratikus rendszer fenntartását elősegítő strukturális tényezők közül azonban némelyek változni látszanak. Azzal, hogy a Fidesz elhagyta az európai néppártot elvesztette a párt védelmét az uniós eljárásokkal kapcsolatban. Igaz, von der Leyen Bizottság elnöki tisztségbe segítése még biztosított némi stratégiai előnyt a 2022-es parlamenti választásokig, de a Putyin-rendszerrel való hűséges barátsága miatt a magyar kormánytól elfordultak a korábbi szövetségesei, így a kormányközi tárgyalásokon csak a konszenzusos döntések gátlástalan akadályozása biztosíthat némi mozgásteret a politikai alkudozásban. Ami már egy dicstelen végjáték kezdete. Mivel az EP-ben stabil kétharmados többségben vannak az Orbán-rendszert autokratizmusa miatt elítélő pártok, a Tanácsban pedig a jelenlegi állapot szerint stabil minősített többségben az Orbán-rendszert az autokratizmusa miatt büntetni kívánó kormányok, a magyar kormány mozgástere elég korlátozottá vált.

Az már előre látható, hogy a jövőben a magyar kormány csak nagyon körülményesen és erősen kötött feltételekkel juthat fejlesztési forrásokhoz az uniótól. A politikai zsarolás és a látszólagos alkalmazkodás biztosíthat számára némi teret és időt. A kérdés az, hogy a Bizottság és a Tanács ezekhez hogyan viszonyul. Az ugyanis bizonyos, hogy Orbán a saját rendszerén nem akar változtatni, a magyar politikai tér kizárólagos ellenőrzéséhez a végsőkig ragaszkodni fog, hiszen ezen múlik a rezsim fennmaradása. Az unió továbbra is nagyon korlátozott eszköztárral rendelkezik a tagállamok belpolitikájának a befolyásolására, ez így marad a december 12-ei döntés után is. Az Orbán-rezsim lényege az elosztható források fölötti kizárólagos ellenőrzés, mindenki, aki nincs anyagilag függő helyzetben a hatalomtól, az potenciálisan veszélyes számára. Feltehetően igaza van azoknak, akik azt állítják, hogy az Orbán-kormány hatalma sohasem volt nagyobb, ma már szinte minden társadalmi-gazdasági alrendszert uralnak. De úgy látszik ez volt a zenit.

Miközben a magyar kormány egyre nehezebben fér hozzá a fejlesztési forrásokhoz, az EU hajlandó őt megkerülve forrásokat biztosítani a civil társadalomnak és várhatóan az önkormányzatoknak is. Az Ukrajna elleni orosz agresszió ugyan radikálisan megváltoztatta a rezsim fennmaradásához szükséges gazdasági és politikai feltételeket., de ez önmagában nem fogja megroppantani a rezsimet, köszönhetően annak, hogy minden gazdasági ágazatot és közszolgáltatást a kormánnyal együttműködő monopolhelyzetben lévő járadékvadász magánszereplők uralnak, akik elsősorban magukat, de egyelőre még az államot is gazdagítják. Ennek a struktúrának megvan az ellenállóképessége, de egy olyan kellemetlen természete is, hogy alapvetően a polgárok növekvő terheiből él. Az olcsó orosz gáz és olaj eltűnésével a gazdasági rezsimnek ez az élősködő természete még nyilvánvalóbbá fog válni, amit ideig-óráig még rejtegethet a kormányzati politika (ársapka, agresszív politikai propaganda), de a nyílt konfliktus az egyre szegényedő társadalommal már nehezen elkerülhető. Egy ilyen helyzetben az európai forrásokhoz való körülményes, feltételes hozzáférés kifejezett versenyhátrányt jelent. S ennek a versenyhátránynak az oka az alkotmányos rendszer maga.

A december 12-ei megegyezés nyomán a helyreállítási alap forrásai csak feltételesen nyíltak meg, a kohéziós alap forrásainak pedig 55%-át fagyasztották be és kötötték feltételekhez. A kormány a forrásokra pályázóknak azt kommunikálja, hogy nem lesz gond, a feltételeket teljesíteni fogjuk, minden forrást lehívunk, ahogy eddig is. Ez azért ebben az új mechanizmusban nem lesz sétamenet. Ami a két feltételességi mechanizmust összekapcsolja, az a jogállamiság részeként értelmezett igazságszolgáltatás függetlensége. Az ezzel kapcsolatos viták lesznek a magyar kormány európai csatározásának a középpontjában a következő hónapokban.

Minden azon múlik, hogy az EU mennyire eltökélt abban, hogy kiszorítsa a belső autokrata rezsimeket az európai döntéshozatalból. Kialakul-e a tagállamoknak egy olyan minősített többségű szövetsége, amely hajlandó valóban megnehezíteni az ilyen rezsimek fennmaradását? Az, hogy a december 12-ei döntés egy ilyen fordulatnak a kezdete lesz-e, már jövő tavasszal el fog dőlni, amikor a magyar kormánynak az igazságszolgáltatás függetlensége terén elért teljesítményét értékelik a helyreállítási alap forrásaihoz való hozzáférés érdekében.

Az EU a magyar igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatban eddig nem teljesített valami jól. A Bizottság lehatárolt és könnyen megnyerhető jogi ütközeteket vívott az Orbán-rezsimmel, és eleve csak a lehetséges ügyek egy töredékét vitte az Európai Bíróság elé. A Bíróság elé vitt ügyekben pedig a Bizottság a legkönnyebben bizonyítható kérdések felé fordította az eljárást, és távol tartotta magát a tágabb alkotmányos kontextus figyelembevételétől. Ennek köszönhetően hiába nyerte meg ezeket a csatákat, az érdemi kérdésekben mindig veszített. Hiába sértette a bírói nyugdíjkorhatár hirtelen leszállítása az életkori hátrányos megkülönböztetés tilalmát, az érintett bírákat elmozdították, hiába sértette a CEU-törvény a szolgáltatások szabad áramlását, a CEU-t sikerült elüldözni, és nem ésszerű gyorsan visszaköltöznie stb.

Az uniós intézmények közül a Parlament és újabban már a Bíróság az, amely nyitott az uniós alapértékek sérelmeit tágabb alkotmányos kontextusban értelmezni. A Bíróság egy portugál bírósági ügyben értelmezte precedens értékkel a jogállamiság és a bírói függetlenség kapcsolatát. E szerint a tagállamok kötelessége, hogy az uniós jog által szabályozott területeken biztosítsák a hatékony bírói jogvédelmet, a hatékony bírói védelem biztosításához pedig független bíróságok szükségesek. A hatékony független bíráskodás biztosításának feladata a nemzeti bíróságok felelőssége is. A Bizottság átvette a Bíróság jogértelmezését és ennek köszönhetően a különböző jogállami mechanizmusok középpontjába az igazságszolgáltatás függetlenségének a kérdése került. Ez egy fontos fejlemény, mert végre érdemi alkotmányos problémára fókuszálnak a jogi viták. Az EU ezen keresztül képes lehet nyomást gyakorolni az uniós alapértékekkel ellentétes alkotmányos alapszerkezet bizonyos elemeinek megváltoztatására. De ahogy több jogtudós felhívta már erre a figyelmet, az uniós alapértékek sérelmei ennél átfogóbbak és szélesebbek, nem mindegyik van összefüggésben az EUSZ 19. cikkével. Ezen csak részben segíthet az Alapjogi Chartán alapuló horizontális elveknek a számonkérése, olyan eljárásra van szükség, amely lehetővé tenné a szabályozási problémák átfogó összefüggő vizsgálatát, ilyen lehetne például egy rendszerszintű jogsértések vizsgálatát lehetővé eljárás bevezetése.

A Bizottság korlátozó, lehatárolt jogi problémákra fókuszáló felfogásának klasszikus példája volt a minden tagállamra vonatkozó jogállamiság jelentéseknek a bevezetése 2020-ban, amelynek során az első jelentésekben egyáltalán nem vették figyelembe, hogy Lengyelországban vagy éppen Magyarországon milyen rendszerszintű problémák vannak. Kétségtelenül jelent némi előrelépést, hogy a Bizottság az igazságszolgáltatás függetlensége mellett a médiahatóság és a közszolgálati média függetlenségének a kérdését is napirenden tartja, de világosan jelzi a jelentések korlátait, hogy teljesen figyelmen kívül hagyják azt, hogy a bíróságok függetlenségének elemi alkotmányos garanciái hiányoznak, tehát amíg a kormány egyedül dönt a Kúria elnök személyéről és a bírói igazgatás teljhatalmú vezetőjéről, az igazságszolgáltatás függetlenségéről nehéz komolyan beszélni. Márpedig ahhoz, hogy a Bizottság belássa, hogy itt alapvető alkotmányos garanciák hiányoznak, tekintettel kell lennie azokra a szabályokra is, amelyek lehetővé teszik, hogy a kormánytöbbség kizárólagos befolyást gyakoroljon a bíróságok működésére, a választójogi szabályokra, a parlamenti döntéshozatalra, a közjogi méltóságok megválasztásának szabályaira, s a „kétharmados kormányzás” igazságszolgáltatás függetlenségére gyakorolt következményeire és az európai alapértékekre gyakorolt hatásaira. E körülmények figyelembe vétele nélkül a fékek és ellensúlyok vizsgálata csak a levegő bokszolása, még a felszín kapargatásának is kevés. A következő hónapok nagy kérdése az, hogy a magyar teljesítések értékelésekor a Bizottság eddigi lehatárolt perspektívája érvényesül vagy a Parlament átfogó értékelései. Itt lehet annak jelentősége, hogy bár a Parlamentnek nincs szerepe a feltételességi mechanizmusokban, a Bizottságra képes nyomást gyakorolni. Ha a Bizottság nagyon puha a magyar kormánnyal, a Parlament megvonhatja tőle a bizalmat.

Mire számíthatunk a közel jövőben?

A magyar kormány bizonyára azzal számol, hogy a Bizottság nem lesz elégedett az igazságszolgáltatás függetlenségét erősítő törekvéseivel, hiszen ezek a törekvések nem lesznek őszinték. Azzal, hogy a Bíróság a jogállami feltételességi mechanizmus részeként értelmezte a bíróságok függetlenségének a követelményét mint olyan feltételt, amely az unió pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából alapvető, megnyitotta a teret az unió előtt, hogy olyan alkotmányos feltételeket is támasszon az Orbán-rezsimmel szemben, amely már érintheti az alkotmányos alapszerkezetet is.

Ez komoly ütköző zóna lesz, ugyanis Orbán ezekben a kérdésekben csak látszólagos és a politikai ellenőrzést nem veszélyeztető engedményeket fog tenni. Ha például a jövőbeli tárgyalások során a Bizottság arra az álláspontra jut, hogy a fejlesztési forrásokhoz csak abban az esetben juthat hozzá a kormány, ha a bíróságok kormánytól való függetlenségét garantálni tudják, az bizonyára komoly konfliktusokat okozna. Mert ennek csak olyan nagyon erős szimbolikus gesztusokkal lehetne eleget tenni, mint a bírósági vezetők lemondása, és ezt követően a bírósági vezetők olyan átfogó többségű megválasztása, amely a kormány és az ellenzék támogatását is bírja. Ennek hiányában a bíróságok függetlensége hitelesen nem garantálható.

Egy ilyen kemény európai pozíció esetében Orbán lemondana a fejlesztési pénzekről. Hiszen a rendszer lényege, hogy ne szoruljon rá a politikai kompromisszumokra, és senkivel se kelljen osztozni a politikai döntéshozatalon. Kérdéses azonban, hogy az ország gazdasági helyzete lehetővé teszi-e a fejlesztési forrásokról való lemondást.

Az Orbán-rendszer autokratizmusa már most is gazdasági károkat okoz (infláció), ha nem sikerül ténylegesen hozzájutni a forrásokhoz, már szélesebb rétegekben is támadhat olyan felismerés, hogy az ország gazdasági versenyhátrányának alkotmányos okai vannak. Az EU nem fogja bedönteni az Orbán-kormányt, de a magyar polgároknak világosan üzenhet: ha autokrata kormányotok van, rosszabbul fogtok élni. A kérdés az, hogy a magyar háztartások milyen sokáig fognak áldozatokat hozni azért, hogy egy autokráciában az előrelátható jövőben egyre rosszabbul éljenek.

De lehetséges egy másik forgatókönyv is, ahogyan arra Kelemen a korábban idézett írása végén figyelmeztet. Ha a Bizottság lehatárolt perspektívája megmarad, és megelégszik a látszólagos reformokkal, az is világos üzenet: nem kiszorítani akarjuk az autokratákat, hanem csak megakadályozni, hogy véres diktátorokká váljanak. Ebben az esetben az európai projekt morális üressége az unió létjogosultságát is megkérdőjelezné.