Idén érkezik el a négyes metró építkezéseinek ötödik évfordulója. A város több fontos tere immár fél évtizede fel van túrva; egy részükön már sajátos szubkultúra is létrejött. Ezek a látványosságok a közeljövőben sem zárnak be – talán 2015-2016 táján indulhatnak el az új szerelvények a metró vonalán.
Ha végignézünk más nagyberuházásokon, akkor sok hasonlóságot látunk. A Margit híd felújításának tervezett befejezése nagyjából egy hónapja múlt el – mondani sem kell, milyen eredménnyel. Vagy érdemes feleleveníteni a Budapestet elkerülő M0-s körgyűrű történetét, amely még mindig nem ér körbe. Mindezek a torzók mintha azt tükröznék: nagyon nehezen megy a magyar államnak az ilyen közjószágok létrehozatala. Ugyanennek a jelenségnek a másik oldala az, amikor az állam csillogó-villogó, de fölöslegesen drága dolgokat hoz létre. Ennek felülmúlhatatlan példája Közép-Európa legnagyobb völgyhídja a Dunántúli-dombságban, nem is beszélve azokról a beomló alagutakról, amelyeket náluk alig magasabb dombokba fúrtak, vagy a negyvencentis kilátóról. Mindezek azonban eltörpülnek a tervekhez képest, hiszen ki mert volna az elmúlt korok technológiájával épülő stadionról vagy hatalmas csatornáról álmodni? És – ki tudja – miért ne építhetne néhány százezer közmunkás egy-két piramist az Alföld közepén?
A rossz hatékonysággal létrehozott közjószágok jelensége nem csak az építkezések területén jelenik meg. A legtöbb közszolgáltatás színvonala is alacsonynak tűnik az ország gazdasági fejlettségéhez képest. A polgárok és a vállalatok korlátozottan tudják érvényesíteni jogaikat, mert rendkívül hosszan húzódnak el a peres ügyek, és bizonytalan a kimenetelük. A szociális támogatások célzottsága enyhén szólva alacsonynak tűnik. Az iskolarendszer növeli az esélyegyenlőtlenséget, és sok embert nem juttat hozzá a modern gazdaságokban szükséges tudáshoz. Az egészségügyi ellátásokat hálapénz ellenében lehet igénybe venni, és hónap végén nehézséget okoz az alapvető felszerelések szűkössége.
Sokan a szocialista kormány inkompetenciájának tulajdonították ezeket a jelenségeket. A Fidesz-kormány első éve azonban arra utal, hogy a közjószágok előállításának alacsony hatékonysága nem egy-egy kormányhoz kötődő jelenség, hanem a magyar állam működésének jellegzetessége. Például nem történt érdemi előrelépés a metró építése kapcsán, pedig könnyen gondolhatnánk, hogy a központosított hatalmi szerkezet kedvez egy-egy ilyen beruházás gyors befejezésének. A bíróságok működését éppen akadályozhatja, hogy nyugdíjba küldik a legtapasztaltabb bírókat, a gyors ítélkezésre irányuló nyomás pedig a döntések minőségének romlásához vezethet. A szakképzés vagy a felsőoktatás tervezett átalakítása egyáltalán nem kedvez sem a tanulók tudásának, sem pedig az egyenlő esélyeknek.
Ezen fejlemények mindegyikére lehet egyéni magyarázatot találni. Az egyedi események azonban nem véletlenszerűek, hanem abból származnak, hogy a magyar társadalom normái, formális és informális intézményei akadályozzák az állam hatékony működését.
Miért nem sikerült például időben megépíteni a metrót? A leginkább elfogadott magyarázat az, hogy a metróberuházás – részben az EU-tól érkező – pénzéből túl sok érdekcsoport próbált részesülni. A kerületek például mindenféle beruházást megpróbáltak ebből a pénzből finanszírozni. Az építőcégek is törekedtek járadékok szerzésére, és feltehetőleg a pártok is részesültek a beruházás hozamaiból. Ez a zsákmányszerzés, a formális és informális szerződések állandó újratárgyalása rendkívül lassúvá tette az építkezést.
A járadékvadászatra irányuló nyomás azonban csak olyankor okoz nagy bajt, ha nem megfelelőek az intézmények. A metróépítés esetében az intézményrendszer nem biztosította, hogy döntéshozók el legyenek szigetelve ezektől az érdekektől. Ráadásul az sem biztos, hogy egyáltalán ellen tudtak volna állni ennek a nyomásnak: könnyen lehet, hogy nem állt rendelkezésre elég szaktudás megfelelő – járadékvadászat-biztos – szerződések kidolgozására. Ha pedig ilyen szerződéseket kötöttek volna, akkor sem tudtak volna gyorsan érvényt szerezni nekik a bíróságokon.
Azt gondolom, hogy az érdekeltségi problémák hasonló módon vezetnek az átláthatatlan, korrupciót lehetővé tevő intézmények alacsony hatékonyságához a többi felsorolt közjószág esetében is. Legalább ilyen nagy nehézséget jelent emellett az is, hogy az állam gyakran nem tartja be ígéreteit, és így a különféle szereplők nem tudnak hosszú távra tervezni, az állam ígéreteinek megfelelően – tág értelemben – beruházni. Itt azonban alapvetően nem ezeknek a problémáknak az okaival, hanem inkább a következményeivel szeretnék foglalkozni.
Ha az állam a közjószágok egy jelentős részét alacsony hatékonysággal tudja előállítani, akkor – Timothy Besley szóhasználatával – azt mondhatjuk, hogy alacsony az állam kapacitása. Mik ennek a következményei?
Az egyik következmény, hogy érdemes befektetni az állam kapacitásába. Felvehet például az állam képzett köztisztviselőket, bírókat vagy tanárokat. Ez azonban önmagában nem elég: arra is szükség van, hogy ezek az emberek hosszú távon perspektivikusnak lássák ezeket a pályákat, és megérje továbbképezniük magukat. Ehhez azonban stabilitás kell: egy kiszámítható életpályamodell hiteles bevezetése segítheti a kapacitás kiépítését, a tisztviselők indoklás nélküli elbocsátása pedig éppen ez ellen hat, rombolja az állam kapacitását.
A kapacitás építésének másik fontos eleme az állam elköteleződési képességének javítása: ha az állam nem tudja hitelesen elkötelezni magát, akkor rosszabb feltételekkel tud szerződni. Erre a leglátványosabb példa az államadósság után fizetett magas kamat, továbbá a jogbizonytalanság körülményei között nehezebb az állami beruházásokban részt vevő vállalkozókat vagy tehetséges köztisztviselőket „szerződtetni”, és még ennél is nehezebb elérni, hogy hatékonyan dolgozzanak.
Mit lehet tenni az elköteleződés érdekében? Például meg lehet erősíteni a bíróságokat, és olyan törvényeket hozni, amelyek érdemi jogokat biztosítanak az állammal szembeni perekben. Vagy az állam erősítheti reputációját azzal, hogy olyan esetekben is megtartja a szavát, amikor utólag az nem különösen előnyös. Ebből a szempontból a magyar kormányok nem nagyon építették az állam kapacitását. A szocialista kormányok esetében leginkább a fiskális alkoholizmus és a reformokkal kapcsolatos hiteltelenség csökkentette az állam szavahihetőségét. A Fidesz pedig a nyugdíj-államosítással vagy a visszamenőleges törvényalkotással rombolta az állam szavahihetőségét. Ennél is nagyobb baj azonban a független intézmények lerombolása: a Költségvetési Tanács felszámolása, az iparági szabályozók vagy a számvevőszék függetlenségének erőteljes csökkentése mind-mind gyengíti az államba vetett bizalmat és az állami önkény elleni védelmet.
Biztos számos más lehetőség is van az állam kapacitásának javítására. De ez a két példa is jól mutatja azt a problémát, hogy a kapacitás kiépítését ugyanazok a normák és rosszul működő intézmények nehezítik, amelyekből maga az alacsony állami kapacitás fakad. Például ha az állam nem tudja elkötelezni magát egy kiszámítható köztisztviselői életpálya mellett, akkor kevesebb tehetséges fiatal választja a köztisztviselői pályát. Ha pedig nem elég képzettek, tapasztaltak a köztisztviselők, akkor nehéz olyan törvényeket hozni és olyan szerződéseket kötni, amelyek csökkentik az elköteleződési problémákat. Az intézményeket természetesen nehéz megváltoztatni.
Valószínű tehát, hogy egy ideig együtt kell élnünk az alacsony kapacitású állammal. Ez azt jelenti, hogy ugyanannyi adó befizetésével – vagyis ugyanannyi magánfogyasztásról történő lemondással – kevesebb vagy rosszabb minőségű közjószágot kapnak az adófizetők, mint egy magasabb állami kapacitással rendelkező országban. Ennek viszont az is következménye, hogy az alacsonyabb kapacitású államnak kevesebb közjószágot érdemes létrehoznia. Vagyis lehet, hogy a következő metró helyett tényleg érdemes adót csökkenteni. Sőt, ha az állam alacsony kapacitása miatt nagyon rosszul célzottak a szociális kiadások, akkor kisebb újraelosztási szint lehet az optimális.
Az intézmények lassú megváltoztathatósága arra mutat rá, hogy az állam hatékonyságának javítására nem elég egy-egy jól irányzott pofon, hanem hosszú ideig kell beruházni a tisztviselői kar minőségébe vagy az állam hitelességébe. A mostani kormányzás módja persze maga is következik a normák és intézmények jellegzetességeiből – ez azonban nem csökkenti a kormány felelősségét abban, hogy építi vagy rombolja az állam kapacitását és ezen keresztül a társdalom lehetőségeit. Az első év „dinamikus” intézkedései sajnos nem a hosszú távú építkezés irányába mutattak.