A felsőház: szuterén

Jog  |  2010. november 22.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Az alkotmányos demokráciák közel felében kétkamarás törvényhozás működik. Az orbáni alkotmányvízióban lebegő felsőház azonban nem a nyilvános népképviseletet erősítené, hanem hivatásrendi kiváltságokat biztosítana.

Az alkotmányosságot többféle intézményi megoldás szolgálhatja. Az államfő lehet király vagy köztársasági elnök, az alkotmányvédelem letéteményese lehet elkülönült alkotmánybíróság vagy a teljes bírói rendszer, az ügyészség lehet független státuszú vagy a kormány alárendeltje, és a törvényhozás lehet egy- vagy kétkamarás.

Mégis azt lehet állítani, hogy nem egyenrangúak az alternatívák. Társadalmi körülményektől, a működési szabályoktól, de legfőképp a választás alapvető indokától és céljától függ, hogy jogállaminak, demokratikusnak, egyszóval elfogadhatónak tartjuk-e a szervezeti struktúrát.

Az orbáni alkotmány bábái a kétkamarás országgyűlés bevezetését, pontosabban újbóli bevezetését fontolgatják, hiszen a történeti magyar alkotmányjogban alsó- és felsőház létezett. Vajon helyes volna-e egy ilyen átalakítás? Önmagában az nem meggyőző válasz, hogy igen, mert régen is így volt. Azt kell megmondani, hogy mi indokolja a jelenlegi, egykamarás rendszer megszüntetését, mi a célja a felsőház visszaállításának. Figyelem, a többtucatnyi parlamenti helyet igénylő második kamara bevezetéséhez most különösen erős indokra van szükség, hiszen a Fidesz a képviselői helyek csökkentésének populista ígéretével kampányolt, és már bele is írta az alkotmányba, hogy egyszer majd az „országgyűlési képviselők száma legfeljebb kettőszáz” lesz.

A demokratikus államok megoldásai a kétkamarás rendszer igazolásának széles tárházát kínálják.  Az egyik ezek között a deliberáció elve: alapos nyilvános vita előzze meg a politikai közösség tagjait kötelező szabályok elfogadását, és a lehetséges döntések legyenek többször átgondolva a törvényhozáson belül és kívül egyaránt. A nyílt diskurzus erősítése érdekében érvelt egykor Jeremy Bentham a törvényjavaslatok háromszori olvasata mellett. Ezt a célt a kétkamarás rendszer kiválóan tudja teljesíteni. A nyilvánosság és a vita súlya különösen azokban az ügyekben látszik, amelyekben a közvélemény alakítása is fontos, vagyis hogy a polgárok legitimnek tekintsék a döntéseket. Így például a spanyol, a német és az osztrák rendszerben a második kamara az Európai Unió témáinak vitafóruma is.

Vajon az ésszerű diskurzus bővítésére irányulna-e a magyar alkotmány átszabása? Kételkednünk kell ebben, hiszen az orbáni „parlamentarizmus” karakteres jellemzője, hogy nem években vagy hónapokban mérik a törvényjavaslatok tárgyalásának idejét, hanem órákban vagy percekben. (Lásd például az Alkotmánybíróságot érintő legutolsó indítványt, amelyet a benyújtása után pár órával fogadtak el.) Mivel a kormánytöbbség számos törvényes és törvénytelen eszközt felhasznál arra, hogy szűkítse vagy kizárja a parlamenti és a szélesebb diskurzust, nem várható, hogy az új alkotmány épp ellentétes megfontolások alapján készül.

A modern felsőház másik alapvető funkciója, hogy fékezze, ellensúlyozza az alsóházi többséget. Persze már önmagában a vita is fékező hatású, de gyakran erősebb intézmények is szolgálják ezt a hatalommegosztási célt. A legtipikusabb ezek között a vétó. Ahány ország, annyiféle megoldás, de két jellemző intézményt érdemes megemlíteni: az egyik esetben a felsőházi „nem” szavazat csupán arra kényszeríti az alsóházi képviselőket, hogy újból vitassák meg a törvényt, és megfontoltabban döntsenek róla. A másik típusú vétóval viszont megakadályozza a törvény elfogadását a második kamara. Általános megoldás, hogy nincs alkotmánymódosítás felsőházi „igen” nélkül. (A német alkotmány mindkét vétót tartalmazza, és az ügy tárgyától függ, hogy a Bundesrat nemje újratárgyalásra vagy a másik házzal való kompromisszum keresésére kényszeríti-e a Bundestagot.)

Mi következik mindebből? A kétkamarás rendszer módosíthatja a közhatalmi ellensúlyok szerepét. Például a felsőházi vétó kiválthatja az államfőit, és indokolhatja a kétharmados törvények visszametszését. (Ez is bizonyítja, hogy nálunk – parlamenten belüli fék hiányában – indokolt volt a kétharmados törvények bevezetése.) Csakhogy az Orbán-hű alkotmányozók felfogása szerint az Alkotmánybíróság ellensúlyozó szerepét vehetné át a felsőház. Ez nonszensz: az alkotmánybíróság attól az, ami, hogy felülbírálhatja a törvények alkotmányosságát. Bármilyen sokat vitatkoztak a törvényről, és bármilyen széles egyetértéssel fogadták el, ha az eredmény ellentétes az alkotmánnyal, akkor független ítélkező fórum mond róla ítéletet. Következésképpen nálunk az ötletelés a felsőházról nem az ellensúlyok növelésére vagy legalább fenntartására irányul, hanem azok kiiktatására.

A második kamara léte a legtöbb esetben integrációs célt is szolgál. A politikai közösség kisebb földrajzi egységei jelenjenek meg a legfontosabb közösségi döntések színterén. Igen, a föderációkról van szó, ahol egyenesen az állami összetartozás függ attól, hogy a tagállamok képviselve érzik-e magukat a szövetségi rendszerben, és autoritásnak fogadják-e el a központi döntéseket. Ez magyarázza, hogy Európa államainak mintegy felében van kétkamarás törvényhozás, de a föderációk kivétel nélkül ezt a megoldást alkalmazzák, miközben a kisebb, unitárius államokban gyakoribb az egykamarás parlament.

Magyarország nem szövetségi állam, de ettől még szerveződhetne tisztán regionális vagy megyei alapon a felsőház. Semmi jele azonban, hogy ez lesz az új alkotmányában. Az hagyján, hogy nincs kényszerítő elvi indoka, de a populista ígéretekkel és technikákkal sem volna összhangban, viszont előbb-utóbb komolyan akadályozhatná a központilag vezérelt törvényhozást.

Melyik tehát az a megoldás, amely elmozdulás a történeti alkotmány felé, nem fékez és ellensúlyoz, viszont megfelel a többpárt-ellenes populizmusnak és a „széles körű civil részvételről” szóló ködösítésnek? Hát persze: a korporativizmus. Az előzetes nyilatkozatok és egy-két újabb törvény azt jelzi, hogy ha esetleg lesz második kamara, az túlnyomórészt korporatív alapon szerveződhet.

Hogy mit jelent ez valójában, azt jól szemlélteti a médiatörvény új szabálya. E szerint a Közszolgálati Testületbe egy-egy tagot delegálhat a négy történelmi egyház, és egy-egy ember képviseli a tudományos akadémiát, a rektori konferenciát, a kereskedelmi és iparkamarát, valamint az olimpiai bizottságot. Mellettük egy fővel képviseltethetik magukat az önkormányzati szövetségek, a tizenhárom nemzeti és etnikai kisebbség, a szomszédos országokban bejegyzett magyar kulturális szervezetek, a családsegítő szervezetek, a fogyatékosok egyesületei és a belföldi kulturális intézmények.

Akik írták vagy megszavazták ezt a törvényt, két kérdésre nem tudnak igazolt választ adni: miért ilyen a részvétel súlyozása, azaz például miért van ugyanúgy egy szavazata a református egyháznak és a tizenhárom kisebbségnek? És mondjuk miért nincsenek a testületben más intézmények, például az olimpiai bizottság helyett vagy mellett a fogyasztói érdekek védői, az emberi jogi egyesületek vagy a munkavállalók (szak)szervezetei? A korporativizmus orvosolhatatlan jellemzője ez az önkényesség. (Olyan, mintha a meccs előtt a Videoton edzője állítaná össze az ellenfél csapatát.)

Az igazolhatatlanság magyarázza, hogy nehéz meggyőző külföldi példát találni korporatív felsőházra. A népszuverenitás és a demokrácia alapja, hogy csak választott képviselők alkothatnak törvényt. Ezért a nemzetközi tendencia, hogy ha ügydöntő törvényhozási hatásköre van a második kamarának, akkor indokolt közvetlenül választani a tagjait. Ilyenkor az is cél, hogy a választás ideje vagy módszere valamelyest térjen el az alsóházitól (ez az olasz, a lengyel és a román rendszer), nehogy parlamenti klón jöjjön létre. Nagyobb föderális államokban és véleményező felsőházak esetében – sok-sok kérdőjellel – elfogadhatónak tartják, hogy közvetlen választás helyett a tagállamok demokratikusan létrehozott autoritásai delegálják a tagokat a felsőházba (például Németország).

Az arisztokratikus privilégiumokon alapuló felsőházak kihaltak vagy átalakultak, a korporativizmus nem demokratikus alternatíva, és nagyon kevés helyen van maradványa az intézményi előjogoknak. Talán az egyetlen modern ellenpélda Szlovénia, ahol – a társadalmi partnerség szellemében – a konzultatív felsőház tagjainak valamivel kevesebb mint a felét nem a helyi érdekek képviselői teszik ki, hanem munkaadók, munkavállalók, cilvilszervezetek reprezentánsai és független értelmiségiek. Néhány püspököt a mintegy 800 tagú Lordok Házában találunk.

Népszuverenitás és demokratikus képviselet tehát nem fér össze a korporatív törvényhozással. A céhszerű és a vallási hivatásrendek nem reprezentálhatják és nem is teremthetik meg a társadalmi egységet. A politikai közösség egységét az segítheti elő, ha tagjai belátják, hogy nem egységesek: világnézetük és érdekeik különbözőek. A parlament arra való, hogy nyílt vita alapján, többségi támogatással, de mindenki szempontjait figyelembe véve, választott képviselõk döntsenek a közösség ügyeiben.