A „jó állam” programja

Jog  |  2011. október 11.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

A Magyary-program centralizált, hierarchikus állam képét rajzolja meg. A közigazgatási reform kudarcra van ítélve, mert figyelmen kívül hagyja a modern hatékonysági megoldásokat és a demokratikus elvárásokat.

A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban a kormány nyilvánosságra hozta elképzelését a „jó állam” tevékenységének lényegéről, és ennek fényében az állam működését érintő reformprogramot hirdetett meg. A dokumentum azzal próbálja demonstrálni korszerűségét, hogy MP 11.0-nak nevezi önmagát. Az állam működésének hibáival számoló és azokat felszámolni kívánó nyilvános kormányzati program ténye önmagában üdvözlendő. A nyilvánosság és a jobbító szándék azonban kevésnek bizonyulhat, mikor a reformprogram alapvető megközelítésbeli és fogalmi hiányosságoktól szenved, és az alkotmányos elvektől és céloktól elszakítva kívánja megvalósítani az átalakítást.

A Magyary-program elsősorban intézményi és működési változásokat előirányzó, kissé egyszerűsített és a kor igényeihez képest elavultnak tűnő jó kormányzási (good governance) reformcsomag. Központi eleme a közjó érdekében tenni képes, a különböző társadalmi érdekek és igények között választani tudó, valamint a preferált érdekeket és igényeket érvényesítő és védő állam. A jó kormányzás fogalma magában foglalja még a felelősséggel tevékenykedő, hatékonyan működő, a versenyképesség feltételeit megteremtő, továbbá az együttműködő és nyitott állam elvárásait. Ezek az elképzelések bármely jó kormányzási program részeként megállnák helyüket, és olyan előremutató elemek társulnak hozzájuk, mint a közpolitika előkészítési folyamatának tisztázása, a rendszeres kormányzati konzultáció vagy a tanulásra hajlandó állam elgondolása.

A program megközelítési módjának sajátossága, hogy a „jó kormányzás” kategóriája helyett a „jó állam” hazai nevelésű fogalmát használja. Úgy tűnik, a program tudatosan idegenkedik a kormányzás fogalmától, hiszen a kormányzás az állam működésének a program elképzeléseivel csak részben egyező rendszerét és minőségét jelenti. A kormányzás tevékenysége (governance) az állam, valamint a piaci és társadalmi szereplők közötti horizontális, gyakran hálózatos kapcsolatok sokaságának működtetését, nyilvánosságot és elszámoltathatóságot, valamint a jogalkotáson és hatósági jogalkalmazáson túli komplex, nem hagyományos állami tevékenységeket foglalja magában. A program ezeket nem igazán tekinti magáénak. A jó állam fogalmának bevezetése azt sugallja, hogy a program az államhatalom gyakorlásának meghaladott, hagyományosan hierarchikus elképzelését (government) követi.

A program szerint minden társadalmi és gazdasági folyamat középpontjában az állam található. Az állam választ, dönt és eloszt; mégpedig a közjó érdekében, amelynek megragadására egyedül az állam képes. Mindezt az állami tevékenység négy alappillérén keresztül teszi: jogszabályokat alkot, hatósági tevékenységet végez, dönt a forráselosztásról, és valódi piaci szereplőként is megjelenik. Érthetetlen, hogy miként kaphatott helyet egy 2011-ben meghirdetett reformdokumentumban az állam szerepének és működésének ez a túlságosan egyszerű elképzelése.

Ez a megközelítés nem vesz tudomást arról, hogy az állam nemcsak egy hierarchia csúcsán jelenik meg, hanem egy horizontálisan kiterjesztett rendszer egyik elemeként is működik. Az állami tevékenység része az ellentétes érdekek közötti közvetítés, az érdekeltek tevékenységének összefogása (pl. a piac, a közszféra és a kutatási szféra közötti hálózatok koordinálása), puha szabályozási eszközökkel történő irányítás (steering), menedzseri tevékenység és az állami javak felelős kezelése (stewardship). Minden jel szerint ismeretlen a Magyary-program elkészítői előtt a szabályozó állam (regulatory state) jelensége, amely az állam és a szabályozottak közötti horizontális kapcsolatok és az egyetértésen alapuló tevékenységek elterjedését ösztönzi, és amely alapkoncepcióként alátámaszthatna egy államreformprogramot. Még inkább sajnálatos, hogy közel hét év európai uniós tagság kormányzási tapasztalatai a program számára nem jelentenek kiindulási vagy legalábbis viszonyítási alapot, azon túl, hogy röviden megjegyzi, a magyar közigazgatás európai integrációja sikeres volt. Az uniós kormányzás különféle együttműködési formái (pl. a tagállamok közötti horizontális kormányzási együttműködés) számtalan lehetőséget nyújtanak a tanulásra és a jó gyakorlatok elsajátítására.

A Magyary-program jó állama képes a közjó meghatározására, és egyedül a közjó érdekében cselekszik. Ez az alapvetés ellentmond a közpolitikai kutatások tapasztalatainak. Az állam folyamatosan súlyos információhiánnyal küszködik, amely meggátolja, hogy a közjó meghatározása során megalapozott döntést hozzon. Az információra éhes állam kénytelen azt a piac és a társadalom szereplőitől beszerezni, és ennek során elkerülhetetlenül az információt szolgáltatók magánérdekeinek befolyása alá kerül. A program emellett azt sem tárja fel, hogy az állam milyen módon képes a közjó meghatározására abban az esetben, mikor egymással össze nem egyeztethető, de egyenlő módon érvényes nézetek és értékek jelennek meg.

A program helyesen utal a gazdaságot és társadalmat megbénító szabályozási és adminisztratív terhek csökkentésére, az elszámoltathatóság és a részvételen alapuló döntéshozatali mechanizmusok szerepének növelésére, továbbá az állami működés hatékonyságának emelésére. Ennek ellentmond azonban, hogy az állami tevékenység csaknem teljes szabályozási lefedettségét irányozza elő. A közigazgatási mérlegelést egyedül különleges helyzetekben (pl. természeti katasztrófa) látja megengedhetőnek. A közigazgatás működésének hatékonysága, általában a közigazgatási döntéshozatal elképzelhetetlen mérlegelési szabadság nélkül, és a közigazgatási tevékenység jogszabályokban történő teljes körülírására való törekvés megfojthatja az állami működést. A szakirodalom a mérlegelés szabadságának és az elszámoltathatósági mechanizmusok közötti megfelelő egyensúly megteremtését látja kívánatosnak, nem pedig a mérlegelési szabadság csaknem teljes kizárását.

A program széles körű deregulációt irányoz elő, ami elsősorban a szabályozási anyag egyszerűsítését és a felesleges jogszabályok hatályon kívül helyezését jelenti. Ez kezdetnek elfogadható, azonban a gazdaságban a szabályozás komolyabb csökkentése indokolt a problémás területeken (pl. üzemi biztonság, termékbiztonság, környezetvédelem), sőt szabályozási paradigmaváltásra is szükség volna (pl. a fogyasztó tudatos döntését megalapozó szabályozás bevezetése). Az sem világos, hogy a dereguláció milyen gazdasági és társadalmi ideológiát követve zajlik, a program nem kapcsolódik egy általános szabályozási reformelképzeléshez.

A program szabályozási elgondolása a jogi formában történő szabályalkotás és a hatósági úton történő kikényszerítés elavult kettősségén alapul. Nem vesz tudomást olyan új, más országokban több évtizede meghonosodott szabályozási elvekről, mint a gazdasági és társadalmi körülményekre reagálni képes szabályozás és kikényszerítés gyakorlata (responsive regulation and enforcement). Ez az elképzelés rugalmas, fokozatosan szigorodó fellépést jelent. Ha a hatékonyságra kerül a hangsúly, akkor nem hagyhatók ki az önszabályozás és az együttszabályozás módszerei. Egy államreformprogram nem hallgathat arról, hogy a kizárólagosan jogi eszközökkel operáló állam szigora sokszor nem vezet kellő eredményre. (Például a kikényszerítés költségei jóval meghaladhatják a behajtott adó vagy bírság mértékét, vagy a bírság ellehetetlenítheti az érintett vállalkozás működését.)

Az elszámoltathatóság kapcsán egyedül a korrupció elleni küzdelemről és a személyi felelősség megerősítéséről olvashatunk. Ám átfogó koncepció nélkül nehéz képet alkotni például arról, hogy mivel jár a tisztviselők egyéni felelősségének megerősítése, hiszen az negatívan is hathat az állam működésének hatékonyságára (pl. csökken a döntési hajlandóság). A részvétel és nyíltság kérdéseit a program alapvetően kommunikációs eszközként kezeli. Így nem világos például, hogy miként biztosítható a nem állami szereplők részvétele a folyamatokban. A csatolt intézkedési terv szűk határidői és lineáris rendszere pedig megkérdőjelezi azt, hogy a részvétel és nyíltság tekintetében egyáltalán lesz-e előrelépés.

A Magyary-program legszembetűnőbb hiányossága, hogy a kormányzás minőségének javítását a közjogi és politikai előfeltételektől elválasztva kívánja megvalósítani. A program szerint a jó állam megvalósítható pusztán a közigazgatás szervezetének és működésének racionalizálásával. Ez a megközelítés azonban túlságosan leegyszerűsíti a minőségi kormányzást, amelyet lehetetlen elválasztani az áttekinthetőség, az elszámoltathatóság és a demokratikus legitimáció kérdéseitől.

A magyar közigazgatás működési kultúráját látva a nyíltság és az átláthatóság növelése központi követelmény lehetne. A kultúra kifejezésnek ebben a tekintetben jelentősége van, hiszen a nyílt és átlátható kormányzás többet jelent, mint a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényben foglaltaknak való megfelelés. A nyílt kormányzás minőségében más döntéshozatali rendszert, működési rendet és kommunikációs tevékenységet igényel, mint a törvényi minimum betartása.

Az elszámoltathatóság tekintetében a Magyary-programnak alig akad mondanivalója, holott a közigazgatási igazságszolgáltatás (administrative justice) rendszerének átgondolása minőségi javulást hozhatna. Például az állampolgárok számára könnyen elérhető és megfizethető fórumrendszerek, speciális törvényszékek, független biztosi hivatalok felállítása egészíthetné ki a hagyományos közigazgatási bíráskodást. A valóban „jó állam” kihasználná a fogyasztók nyomásán alapuló elszámoltathatósági fórumokat. Például az energia- és a pénzügyi szolgáltatások terén konzultációs vagy érdemi jogosultsággal felruházott formális fogyasztói érdekvédelmi csoportok jöhetnének létre. A jó államban az elszámoltathatóság nem szorítkozhat a közigazgatási határozattal szembeni fellebbezés és a bírói felülvizsgálat szűk jogi eszközeire.

A Magyary-program centralizált, hierarchikus államképe ellentétben áll azokkal az elképzelésekkel, amelyek az állami működés minőségének növelése érdekében az államhatalom gyakorlását az érintettek részvételéhez és egyetértéséhez kötik. A kormányzás minősége javítható a kormányzás és a helyi igények, az egyedül helyben megszerezhető információk összekapcsolásával. A jó kormányzás elképzelhetetlen olyan mechanizmusok és eljárások fenntartása nélkül, amelyeken keresztül rendszeresen megerősíthető az állami tevékenység közvetlen demokratikus legitimációja. A közigazgatás minőségi reformja nem lehet sikeres a részvételi lehetőségének kiterjesztése, az állam, a piac és az egyéb érintettek közötti kommunikáció és együttműködés horizontális (akár hálózatos) rendszerei nélkül.