A minimumszint alatt

Jog  |  2012. július 15.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

A Velence Bizottság soha nem látott eljárássorozatban értékeli az újonnan elfogadott magyar törvényeket. De miről is szól ez a vizsgálatfolyam, és mi a tétje?

A Velence Bizottságot (hivatalos nevén: European Commission for Democracy through Law) a közép-európai rendszerváltás idején, 1990-ben hozta létre az Európa Tanács azzal a céllal, hogy a térség államainak demokratikus átalakulását segítse. E kezdeti időszakot követően aztán a bizottság hosszú ideig túlnyomórészt a Balkán-térség és a volt szovjet tagállamok új alkotmányait és törvényeit értékelte. Mindemellett a bizottság szakértői apparátusa folyamatosan figyelemmel kíséri és rendszerezi a tagállamok alkotmánybírósági határozatait, és összehasonlító jogi információkkal segíti a bíróságok döntéshozatalát.

2010 ősze óta szinte minden bizottsági ülésen napirendi téma a magyar alkotmányos átalakulás. Ez több szempontból is szokatlan. Egyrészt azért, mert korábban a bizottság egyetlen tagállam esetében sem végzett ilyen átfogó, az alkotmányt és törvények sokaságát érintő vizsgálatot. Másrészt azért, mert csak elvétve fordul elő, hogy európai uniós ország törvényei állnak az elemzés középpontjában.

A bizottság eljárását – normális esetben – a tagállamok maguk kezdeményezik. Emellett az Európa Tanács intézményei és a Velence Bizottság munkájában részt vevő nemzetközi szervezetek kérhetnek valamely jogkérdésben véleményt. A vélemények általában négy-öt, a konkrét témában jártas bizottsági tag (ők a rapportőrök) észrevételeinek összehangolását követően készülnek el. (Az Európa Tanács 47 tagállama és további 11 nem európai ország, mint például az USA, Japán, Kanada, Uruguay kormánya négyévente jelöl egy-egy bizottsági tagot és póttagot, akik jogi szaktudásukkal segítik a bizottság munkáját.)

Tavaly a magyar kormány az alkotmánytervezet véleményeztetése helyett három kérdésről: az uniós alapjogi charta alkotmányba emeléséről, az előzetes alkotmányossági vizsgálatról és a mindenki által kezdeményezhető alkotmánybírósági eljárás megszüntetéséről kért állásfoglalást. A kérdések közül csak az utolsónak volt érdemi súlya. A teljes alkotmánytervezetet már csak azért sem elemezhette előzetesen a szakértői testület, mert kb. egy hónappal a megszavazása előtt készült el.

Ezt követően a kormány, többnyire az Európa Tanács főtitkárának nyomatékos ösztönzésére kért véleményt a bíróságokról, az egyházakról, valamint a parlamenti képviselő-választásról szóló törvényekről. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének monitoringbizottsága pedig az alaptörvény és az átmeneti rendelkezések mellett további hat (az alkotmánybíróságról, az ügyészségről, a családvédelemről, az információszabadságról, a nemzeti kisebbségi törvényről és a médiáról szóló) jogszabály vizsgálatát indítványozta.

Ezek közül eddig nyolc vélemény készült arról, hogy a magyar parlament által elfogadott alaptörvény és más törvények összhangban vannak-e az emberi jogok védelmére kialakított európai alkotmányos sztenderdekkel (az Emberi jogok európai egyezményével, annak esetjogával, valamint az uniós alapvető jogi chartával). Ha egy szóban kellene összefoglalnom a verdiktet, azt írnám: nincsenek. Ennél azonban árnyaltabb a kép.

A Velence Bizottság egy olyan nemzetközi demokratikus minimumot kér számon a vizsgált jogszabályokon, amely minden tagállam számára elfogadható lehet. Ráadásul a bizottság egy konzultatív testület, amelynek célja, hogy álláspontját az érintett tagállam döntéshozói megértsék, komolyan fontolóra vegyék, és elfogadják. Diplomáciai szempontból ezért nagyon fontos szerepük van a véleményekben található pozitív észrevételeknek, mint például annak a mondatnak, amely szerint az egyháztörvény egésze „liberális és nagyvonalú keretet biztosít” a vallásgyakorlásra. Ezek az udvarias mondatok azonban nem terelhetik el a figyelmünket a vélemények súlyos megállapításairól.

A bizottság elismeri, hogy minden államnak joga van alkotmányát módosítani, átírni és az alapján törvényeket hozni. A közös európai alkotmányos hagyományok azonban mércét jelentenek az alkotmányozási eljárás és annak eredménye, vagyis a forma és tartalom megítéléséhez. A magyar alaptörvényt és más törvényeket értékelő bizottsági vélemények visszatérő eleme, hogy a hatalmon lévők sorozatosan figyelmen kívül hagyják a demokratikus eljárási követelményeket. Az indokolatlanul gyors törvényalkotást az átláthatóság, a parlamenti többség és kisebbség közötti érdemi párbeszéd és általában az érdekegyeztetés teljes hiánya jellemzi. Igaz ez az alaptörvényre és az összes vizsgált kétharmados törvényre. Szinte minden vélemény felhívja a figyelmet arra is, hogy sarkalatos törvények rendeznek tipikusan a politikai pártok közötti versengés tárgyát képező gazdaság- és családpolitikai kérdéseket (adó, nyugdíj stb.), ami ellehetetleníti a demokrácia működését. A kétharmados törvények többsége ráadásul nemcsak a szabályozás elvi megfontolásait, hanem a részletszabályokat is tartalmazza, amely kifejezetten megnyilvánuló választópolgári akarat ellenére is köti a kétharmaddal nem rendelkező jövőbeli kormányok kezét.

A tartalmat érintő kritika, hogy miközben az alaptörvény alkotmányba nem tartozó dolgokról (a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztésről vagy a férfi és nő házasságáról) rendelkezik, megfeledkezik néhány fontos demokratikus elv rögzítéséről: a bírák és alkotmánybírák függetlenségének (Vélemény 665/2012, 663/2012) vagy például a nemzeti kisebbségi jogok és nyelvek védelmének (Vélemény 671/2012) kinyilvánításáról. Nemcsak e tekintetben marad el azonban a magyar szabályozás az európai minimumsztenderdektől – az alapvető alkotmányos intézmények szabályozása több súlyos kritikát is kapott. Az Alkotmánybíróság hatáskörének csorbítása és a Költségvetési Tanácsnak az állami büdzsé elfogadása során biztosított vétójoga az európai demokráciákban igencsak szokatlan és igazolhatatlan jelenség. Mindkét megoldást kifogásolta a bizottság. Azt is megállapította, hogy a bírósági rendszer radikális átalakítása (különös tekintettel a bírák előrehozott kényszernyugdíjazására és a bírói igazgatás Európában egyedülálló, egy kézben összpontosuló rendszerére) a bírói függetlenséget veszélyezteti (Vélemény 663/2012). Az igazságszolgáltatás másik szereplőjével kapcsolatos jelentés megállapítja: nem az ügyészség hivatott az emberi jogok védelmét intézményesen ellátni, arra sokkal alkalmasabb az ombudsman. Az ügyészség elsődlegesen az állam büntetőigényét érvényesíti, ezért a sarkalatos törvény indokolatlanul ad az ügyésznek jelentős hatásköröket a büntetőjog területén kívül. Ez azért is aggasztó, mert a jelentősen megerősödött főügyészi státusz ellenében nem működik intézményes fék és ellensúly (Vélemény 668/2012). Alkotmányos demokráciákban alapvető követelményt kér számon a bizottság a választási törvényen is: azt, hogy kétharmados törvény ne rendelkezzen a választókerületek konkrét, területi beosztásáról, csak a választókerületek kijelölésének alapelveiről és a mandátumszámítási módokról (Vélemény 662/2012).

Egyes bizottsági jelentések az emberi jogok érvényesüléséért aggódnak. Az egyik szerint az európai közös alkotmányos hagyományban gyökerező vallásszabadságot sérti, hogy a magyar egyháztörvény több száz vallási közösséget megfoszt egyházi státuszától, aztán az egyházként való ismételt elismerésüket önkényes kritériumok (például a működés időtartama) alapján a parlament politikai döntésétől teszi függővé (Vélemény 664/2012). Kifogásolja a bizottság azt is, hogy a kisebbségi jogokat csak a magyar állampolgárok számára biztosítja az állam, ez ugyanis szembemegy azzal a nemzetközi trenddel, amely szerint általában a kisebbségi jogvédelem szempontjából irreleváns, hogy az érintett az adott állam polgára-e. Az állam csupán néhány esetben, például az országgyűlési választásokon való részvételhez követelhet állampolgárságot (Vélemény 671/2012).

A jelentéssorozat ősszel folytatódik. Október közepén várható vélemény az időközben az alaptörvény részévé vált átmeneti rendelkezésekről, továbbá az információszabadságról és a családvédelemről szóló törvényekről. Újabb fejlemény, hogy az Európa Tanács monitoringbizottsága azt kérte a Velence Bizottságtól, adjon véleményt a bíróságokról kiadott bizottsági jelentést követően elfogadott, az Országos Bírói Hivatal elnökének teljhatalmát némiképp korlátozó magyar törvénymódosításokról.

A monitoringbizottság aztán feltehetően ez év őszén a Velence Bizottság jelentései alapján dönt arról, hogy Magyarország esetében induljon-e monitoringvizsgálat. A tét tehát nem kicsi. Az a kérdés, hogy Magyarország azon országok (Albánia, Azerbajdzsán, Bosznia, Grúzia, Moldova, Montenegró, Oroszország, Örményország, Szerbia és Ukrajna) sorát bővíti-e, amelyek esetében az Európa Tanács ilyen eljárás megindítására kényszerült. Ennek elkerüléséhez nemcsak sok szabály, például az alkotmányszöveg módosítására volna szükség, hanem a demokratikus gondolkodás és hatalomgyakorlás felélesztésére is.