Az alaptörvény és az Európai Unió

Jog  |  2011. július 9.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Az uniós tagság lehetőségekkel és komoly korlátozásokkal jár az állam számára, ezért elkerülhetetlen a megfelelő alkotmányos szabályozás. Az új alaptörvény korszerűtlen felfogást képvisel a regionális és globális együttműködésről.

Az európai politikai, gazdasági és jogi integráció egyszerre tény és perspektíva, ezért valamilyen módon (alkotmányos értékként, államcélként, hatásköri kérdésként) meg kell jelennie az európai nemzetek alkotmányaiban. Körülírása azért is szükséges, mert az európai integrációban való részvétel befolyásolja az állam szuverenitását, valamint közpolitikai és szabályozási autonómiáját.

Az új alaptörvény alkotmányos alapelvként fogalmazza meg a magyar állam közreműködését az európai egység kiteljesítésében. Az integráció a tagállamoktól független, határozott társadalmi és gazdasági preferenciákat igényel. Az európai egység a piac és a verseny elsődlegességén alapul, csökkenti az állami beavatkozást, szabályozási feladatokat von el az államtól, valamint körülírja az állam redisztributív tevékenységének kereteit. Az alaptörvény szövege azonban nem teszi láthatóvá, hogy az európai integrációs alapelv miként viszonyul az új magyar struktúrához. A magyar társadalmi és gazdasági rendre vonatkozó szabályok nincsenek összhangban az európai integrációs alapelvekkel, és a konfliktus feloldása nem lesz könnyű feladat az új alaptörvény alkalmazása során.

Az európai egység eszméje nem fokozható le az állam szuverenitása szempontjából gyakran oly terhes szabad kereskedelem és piaci integráció elemeire, a kellemetlen jogharmonizációra és az állam mozgásterét szűkítő közpolitikai koordinációs kötelezettségre. Az európaiság fogalmába beleértendő a második világháborút követő európai és globális alapjogi forradalom ügye és a társadalmi egyenlőségért tenni képes európai állam elképzelése. Az alaptörvény adós maradt ennek kinyilvánításával. Az európai egység alkotmányos alapelvének világosan ki kellene fejeznie, hogy a magyar politikai közösség két évtizede megkezdődött európai integrációs kalandja milyen célok mentén, milyen javakat szolgáltatva és milyen kompromisszumokat és áldozatokat megkövetelve zajlik.

A széles értelemben vett európai egység az integrációs szervezetek működésén túl az európai államok működésére vonatkozó közös elveket is magában foglal. Ilyen alapelvek rögzítik az állam és a piac viszonyának kereteit, minőségi követelményeket fogalmaznak meg a joggal és az államigazgatással szemben. Közös cél a lehetőséget teremtő, ugyanakkor a magánszférába történő beavatkozás tekintetében önmegtartóztatást tanúsítani képes állam. Szintén közös európai törekvés, hogy az állam oly módon alakítsa a közpolitikát, hogy átlátható módon összegyűjti és felhasználja a társadalom csoportjainak véleményét és érdekeit. Az alaptörvény ezek meghatározását is elkerüli.

Mindezek miatt az európai egység alkotmányos elvének rögzítése nem túl meggyőző kísérlet arra, hogy kiderüljön, a magyar állam milyen célokért és milyen eszközökkel kíván közreműködni az egységesülő Európában.

Az új alaptörvény, megtartva a jelenlegi alkotmány megközelítését, elsősorban hatásköri kérdésként definiálja a magyar állam részvételét az Európai Unióban. Az európai uniós klauzula alkotmányos hatáskörök közös gyakorlásaként láttatja az unió működését és a magyar állam szerepvállalását. Az Európai Uniót továbbra is a tagállamok kormányai által uralt kormányközi együttműködésen alapuló szervezetként definiálja. Azt sugallja, hogy a magyar kormány – valamilyen kollektív hatalomgyakorlási modellben – képes az uniós hatalomgyakorlás kordában tartására.

Ez a hatásköri klauzula csak alkotmányos minimumszabályként értékelhető, amely alkalmas arra, hogy megteremtse az uniós tagság alkotmányos feltételét. A hazai alkotmányos rendszer szempontjából ennél többre van szükség. Az uniós tagság következményei messze túlmutatnak a leegyszerűsített hatalomgyakorlási konstrukción. Az alaptörvény nem hallgathat az uniós kormányzás sokféleségéről és összetettségéről, ki kell fejeznie, hogy az uniós hatalomgyakorlás túllép a tagállami kormányok közös erőfeszítésein, és az uniós kormányzás kimeneti elemei és eredményei a magyar kormány közrehatása nélkül is jelentkezhetnek Magyarországon.

Kérdés, hogy mennyiben tekinthető az új alaptörvény államhatalomról alkotott felfogása megalapozottnak, ha nem számol az Európai Unió keretében megvalósuló, államokon túlnyúló kormányzás valóságával. Az uniós tagság komoly kötelezettségekkel járó kormányzási és szabályozási koordinációra, valamint kormányzási hálózatok kialakítására és működtetésére kötelezi a magyar államot. A magyar állam kötelezettségei gyakran informális kormányzási mechanizmusok útján, puha szabályozási eszközök formájában jelentkeznek. Jó például szolgál erre a tagállami szektorális szabályozó hatóságok európai szabályozó tesületei által kifejtett kormányzási tevékenység. Az is tény, hogy hazai személyek kezdeményezésére, a hazai bírósági rendszert igénybe véve, az unió bírósága az uniós kormányzás eredményeinek megvalósítására kényszerítheti a magyar államot.

Az uniós kormányzás miatt felmerülő kérdéseket az európai uniós klauzulához írt indokolás sem tudja rendezni. Különös módon az indokolás nem azért tartja szükségesnek a klauzulát, mert egyedül ezen a módon biztosítható az uniós tagság alkotmányossága. A közös hatalomgyakorlásra való alkotmányos felhatalmazás szükségességének alátámasztásaként arra hivatkozik, hogy az Európai Unió befolyásolja a közhatalom gyakorlásának hazai rendjét és kereteit, valamint jogokat és kötelezettségeket keletkeztet hazai jogalanyok számára. Ám valójában nem a hatalomgyakorlás következményei miatt szükséges a felhatalmazás, hanem az uniós keretekben való hatalomgyakorlás lehetőségének alkotmányos biztosítása érdekében.

A jelenlegi alkotmány a többi tagállammal közös hatáskörgyakorlás mellett az uniós intézmények önálló hatáskörgyakorlásáról is beszél. Ezzel szemben az új alaptörvény külön kihangsúlyozza, hogy az Európai Unióban az alaptörvényből eredő hatáskörök gyakorlására csak a többi tagállammal közösen kerülhet sor. Ez aligha jelenthet mást, mint hogy az új alaptörvény értelmében kizárt az uniós alapszerződések föderális irányú módosítása. Az új alaptörvény ugyanis formálisan nem ismeri el az uniós hatalomgyakorlás tagállamoktól független, föderális jellegű továbbfejlesztésének lehetőségét. Más kérdés, hogy az uniós klauzula képes-e megakadályozni az unió működésében már ma is jelen levő föderális elemek érvényesülését. Vajon ellentétesek-e az új alaptörvénnyel az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatának azon elemei (lásd például a Cartesio-ügyet és a kapcsolódó ítéleteket), amelyek az Európai Bíróság és a tagállami bíróságok közötti viszonyt egy szövetségi bírósági rendszerhez hasonlóan alakítják?

Az új alaptörvény előkészítői – a magyar állam európai integrációs elkötelezettségét mutatva – az Európai Unió Alapjogi Chartáját jelölték meg az alaptörvény alapjogi katalógusának „példaadójaként”. Az indokolás a chartát „az egységes Európa XXI. századi alapjogi dokumentumaként” látja. Ennek némileg ellentmond a chartával szemben tanúsított brit és lengyel ellenállás és általában az Alapjogi Charta kialakulásának története, célkitűzései, jogi szerepe, tartalma és korlátozott hatálya. A charta nem regionális emberi jogi egyezmény, hanem az a funkciója, hogy – az európai alapjogi minimumot rögzítve – biztosítsa az uniós jogalkotás és jogalkalmazás megfelelését az alapvető jogoknak, ideértve a tagállamok uniós jogalkalmazó tevékenységét is. Ezek miatt a charta akkor sem volna alkalmas a magyar állam alapjogi rendszerének megalapozására, ha az alaptörvény mindenben megfelelne neki.

A magyar állam helyét és természetét meghatározni kívánó alkotmánynak túl kell lépnie az Európai Unióhoz kötődő közkeletű nézeteken. Az új alaptörvénynek komolyan számolnia kellene azzal, hogy a XXI. században a hatalomgyakorlás és a kormányzás módszereinek és eszközeinek sokfélesége, valamint a regionális és globális hatalomgyakorlási fórumok növekvő száma és befolyása többet kíván a nemzeti alkotmányoktól, mint a regionális integrációhoz adott hozzájárulás és a regionális kormányzás pusztán hatásköri szabályozása.