Bibó és az önkormányzás elve

Jog  |  2011. augusztus 6.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

"Nem lesz demokrácia Magyarországon az önkormányzás elvére épülő közigazgatás nélkül." Ezzel a ma is fájóan aktuális gondolattal emlékezünk a száz éve született Bibó Istvánra, a magyar állam demokratizálása iránt elkötelezett politikai gondolkodóra.

Az alábbi írás Bibó a magyar közigazgatási reformról írt esszéjének egy részlete. A szöveg 1947-ből számazik, amikor már jól láthatóak voltak azok a folyamatok, amelyek a magyar államszervezet demokratikus átalakítását megnehezítették, akadályozták.

A helyi önkormányzat kérdése

"Az önkormányzat kérdése Magyarországon hosszú időn keresztül úgy volt feltéve, hogy az önkormányzati közigazgatás és az európai nívójú, jó közigazgatás egymást kizáró ellentéteiként szerepeltek; ezért a 19. század közepétől kezdve egészen a régi Magyarország összeomlásáig a legtöbb közigazgatási reformterv végsőleg a kinevezési rendszert igyekezett a választási rendszer rovárására erősíteni. Ez a beállítás ebben a formában vagy rosszhiszemű, vagy legalábbis téves, de nem véletlen, hogy kialakult. Kétségtelenül igaz volt ugyanis, hogy a magyar közigazgatásnak a legrosszabb, legkevésbé szakszerű, legkevésbé hivatásszerű, legönkényesebb, legkevésbé felelős és legkevésbé demokratikus szellemű ágazata éppen az volt, melyet a leghangsúlyozottabban önkormányzati alapon láttak el, a vármegyei közigazgatás. (Érdekes, hogy a városok még a 19-20. században is annyira külön test voltak az ország közéletében, hogy a városi önkormányzatok aránylag sikeres működése alig szerepelt ellenérvként az állami kinevezésen alapuló közigazgatási reform tervekkel szemben.) Ennek az elmaradt közigazgatásnak a szakbírálói néha egészen határozott dzsentriellenes és úr-ellenes hangokat is megütöttek, ideáljuk azonban, melynek nevében kritikát gyakoroltak, legtöbb esetben nem a széles tömegekre támaszkodó demokrácia volt, hanem a 19. században a centralizált napóleoni hivatalnok-állam, a két világháború között pedig az eredményes és szakszerű tekintélyállam. Ezért fontos, hogy ma mérlegelés alá kerülő közigazgatási reformnál a régi vármegyei közigazgatás ellen felgyűlt közismert kifogások között különválasszuk azokat, melyek a feudális vármegye ellen irányultak, tehát megszívlelendők, és azokat, melyek egyáltalán minden önkormányzat ellen irányulnak, tehát elvetendők.

A vármegyei közigazgatásnak ugyanis nem az volt a legfőbb baja, hogy önkormányzati volt, hanem éppen ellenkezőleg az, hogy nem volt már igazi önkormányzat. Hogy miért nem volt az, annak okai közismertek: az önkormányzati választói keretek szűk volta, a választott tagoknak vagyoni cenzus (virilizmus) révén kijelölt tagokkal való megszaporítása, az önkormányzati kulcspozícióknak néhány család általi való kisajátítása, az igazgatásnak néptők idegen, öncélú működése, szolgálat és hivatás helyett hatalmi helyzetként való felfogása stb. Közismert, hogy a vármegye az önkormányzatoknak még azokat a lehetőségeit sem töltötte ki, melyek a kiegyezés és ellenforradalmi korszakok szabadság szempontjából szűkös viszonyai között is rendelkezésre állottak volna. A megyegyűlések hangulata már csak országos nemzeti, nemzetiségi vagy irredenta kérdésekben tudott – elég külsőséges módon – felforrósodni, míg a vármegye sajátos feladatköréből fakadó kérdések mind kevésbé tudták a közvélemény érdeklődését felkelteni. Így vált szokássá, hogy míg az eleven és mozgalmas közvéleménnyel rendelkező városokban havonta, vagy még gyakrabban üléseztek a törvényhatósági, illetőleg képviselőtestületi közgyűlések, addig a vármegyék, melyek papíron a nemzet többségének politikai keretét jelentették, évenként kétszer tartott közgyűlést, rendszerint általános érdektelenség közepette. Ennek a helyzetnek a kialakulásában döntő tényező volt az, hogy a 19. század közepétől, pontosabban a kiegyezés után a régi nemesi vármegye, mely bármilyen kemény uralmi szervezet volt a szegénység tömegeivel szemben, a nemesség, mint független réteg vonatkozásában valóságos, eleven önkormányzatot jelentett, most átalakult hivatalnok vármegyévé, melyből a vagyonát vesztett köznemesség csinált magának hivatalnoki egzisztenciát. Ennek a szolgálatába állította a továbbra is fennmaradó önkormányzatot, és továbbra is megtartotta a néppel szemben való régi, uralmi magatartását, ahelyett, hogy engedte volna a megyét az egész lakosság közéleti fórumává válni. Ez pedig a megyei igazgatás tartalmának a fokozatos kiüresedését idézte elő. Csak ilyen kiüresedett önkormányzattal szemben lehetett aztán az 1886. évi Tisza Kálmán-féle reformot keresztülvinni, mely a kormány által kinevezett főispánt tette – az osztrák abszolutizmus adminisztrátorainak és megyefőnökeinek utódjaként – a vármegyei döntések igazi gazdájává, az alispánból pedig önkormányzati vezető helyett hivatalfőnököt csinált.

Itt vagyunk tehát a félreértés gyökerénél: mivel magyar földön a haladó megyei önkormányzat egyben mint igazgatás is közepes, gyengén teljesítőképesnek bizonyult, ezért alakult ki egy olyan gondolkodási séma, mely az önkormányzati közigazgatást azonosította az elavult, személyes, teljesítőképtelen igazgatással, a vele szemben államosított, kinevezésen alapuló igazgatást a jó, modern és teljesítőképes igazgatással. Ehhez az azonosításhoz igazolást nyújtott a francia centralizált közigazgatás és a német szakszerű közigazgatás túlnyomóan kinevezéses jellege, sőt még az is, hogy az angol helyi önkormányzat is formailag nagyobb részt kinevezett tisztviselőkkel dolgozott. Csakhogy ezek az iagzgatások nem azért voltak sokkal jobbak a magyarnál, mert kinevezésen vagy központosításon alapultak, hanem azért, mert az angol és francia környezetben egy sokkal aktívabb és mozgékonyabb társadalom állt szemben az államhatalommal és akadályozta meg, hogy igazgatás és közösség viszonya az uralom és alávetés egyszerű viszonyává váljék; másrészt francia és német földön a tisztviselőréteg szakmai és hivatási képzettségének és tudatának kifejlődése sokkal mélyebb és öntörvényűbb módon alakult, mint nálunk. Ennek híján nem véletlen, hogy nálunk minden szabadságtörekvés a szabadság és önkormányzat legfőbb biztosítékát minden szinten, a helyi önkormányzattól fel egészen az országos főméltóságokig, a funkciók választás útján való betöltésében látta és látja. Bármilyen döntő változások történtek is tehát időközben nálunk, ma sincs okunk a választáson alapuló önkormányzat fennmaradását, sőt továbbépülését elhanyagolható dolognak tekinteni. (...)"

(A részlet Bibó István: A magyar közigazgatási reform problémái című írásából származik. In: Bibó István: Különbség, Európai Protestáns Magyar Szabadegyetem, Budapest, 1990, 69-71.)