Igazolatlan jelenlét

Jog  |  2012. január 28.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Az államilag finanszírozott képzések hallgatóinak „röghöz kötése” azt jelzi, hogy a kormány számol az EU-n belüli migrációval. A szabályozási koncepció azonban sérti a szabad mozgáshoz való uniós jogot.

A nemzetgazdasági szempontból fontos ágazatok és az alapvető közszolgáltatások megfelelően képzett munkaerővel való ellátása mindenki érdeke. Ez a célt az állam úgy érheti el, hogy jól menedzselt szakképzési és felsőoktatási rendszert tart fenn, megkönnyíti az iskolapadból a munkahelyre történő belépést, biztosítja a megfelelő javadalmazást és munkakörülményeket, és átlátható előmeneteli rendszert vezet be.

Manapság óriási nyomás nehezedik a bérekre, a piaci szereplők menekülnének a költséges, viszont a munkavállalóknak kedvező szabályozási terhek alól. Emellett az előző generációk érdeke a szakmába való bejutás és a szakmai előmenetel megnehezítése. Ezért a magyarországi elhelyezkedés nem túl vonzó a munkaerőpiacra frissen kilépők számára. A szakképzett munkaerő elvándorlása lépéskényszerbe hozza az államot, amely az idő rövidsége, pénzhiány, tehetetlenség miatt nem tud a szokásos eszközökhöz nyúlni, vagy fellépése hatástalan marad. Szokatlan szabályozási megoldások alkalmazása esetében viszont számolnia kell azzal, hogy az uniós tagság következtében korlátozott a mozgástere.

A felsőoktatás reformjának egyik legellentmondásosabb eleme az, hogy az államilag finanszírozott hallgatók diplomájuk megszerzése után nem gyakorolhatnák az uniós polgárságból fakadó szabad mozgáshoz való jogukat. A köznyelvben „röghöz kötésnek” nevezett elképzelés alapján a kormány az államilag finanszírozott képzések hallgatóit végzés után a képzési idő kétszereséig, a végzés utáni húsz évben bármikor magyarországi munkavégzésre kötelezné. Hasonló, a munkaerőpiacra kilépő friss diplomások tömegét érintő, általános jelleggel bevezetett korlátozásra az európai gazdasági integráció történetében eddig még nem akadt példa, és – figyelembe véve az irányadó uniós jogi korlátokat – valószínű, hogy sok követője sem lesz.

Meglepőnek tűnhet, de az uniós jog per se nem zárja ki a saját állampolgárok „röghöz kötését”. Az uniós polgárok szabad mozgáshoz és munkavállaláshoz való jogára vonatkozó rendelkezések azonban szigorú igazolási kötelezettségnek vetik alá a korlátozó tagállami fellépést. A „röghöz kötés” valódi közpolitikai indokok alapján, alkalmas eszközökkel és ténylegesen szükséges korlátozások bevezetésével valósítható csak meg. Ez kizárja az általános jelleggel, megfelelő munkaerő-piaci adatokkal alá nem támasztott, időtartamában nem megfelelően behatárolt korlátozásokat. A szabad mozgás jogát korlátozó szabályozás kellő igazolása azért is szükséges, mert ez a jog a magyar bíróságok előtt peresíthető, és a magyar állammal szemben kikényszeríthető.

Az alapkérdésre, hogy tiltottnak minősül-e a munkaerőpiacra kilépő friss diplomás magyar és egyben uniós polgárok szabad mozgásának korlátozása, az uniós jog egyértelmű választ ad. Az unió bírósága több ítéletében is kimondta, hogy az uniós polgársággal járó alapvető jogokra és szabadságokra a tagállamok állampolgárai saját államukkal szemben is hivatkozhatnak (C-192/05 Tas-Hagen és C-11-12/06 Morgan). Az uniós jog alapján a tagállamoknak tartózkodniuk kell minden olyan intézkedéstől, amely következtében azon állampolgáraik, akik éltek vagy élni kívánnának a szabad mozgás jogával, hátrányt szenvednének az állam többi állampolgárához képest.

Fontos kérdés, hogy az uniós jog érintheti-e az állam szabályozási autonómiáját a köz- és felsőoktatás tartalmi és szervezeti kérdéseiben. Ezekben a közpolitikákban az unió nem rendelkezik valódi szabályozási hatáskörökkel. Az unió bíróságának esetjogából viszont az következik, hogy az államnak az uniós joggal összhangban kell gyakorolnia autonóm szabályozási tevékenységét, és nem írhat elő olyan szabályokat, amelyek állampolgárait a szabad mozgáshoz való jog gyakorlásában akadályoznák (C-11-12/06 Morgan). Ez a korlátozás a felsőoktatásba való bejutás és a felsőoktatásban való részvétel feltételeinek megállapítása tekintetében is érvényesül (C-73/08 Bressol).

A „röghöz kötés” jogi megítélésének kulcsa a szabad mozgást érintő korlátozás arányosságának vizsgálata. Igazolni kell, hogy a korlátozás valós, objektív módon megállapított közérdeket szolgál, alkalmas a közérdek megvalósítására, és egyedül e cél megvalósítása érdekében szükséges korlátozásokat foglal magában. Mivel itt a szokásostól eltérő jellegű tagállami korlátozásról van szó, az arányossági vizsgálat is túlmutat a megszokott kereteken.

A magyar elképzelés legvalószínűbb közérdekű indoka a nemzetgazdaság és a társadalom szempontjából kiemelkedően fontos szakmák szakemberekkel való ellátásának és az adott gazdasági ágazat vagy közszolgáltatás zavartalan működésének biztosítása lehet. E téren Magyarországnak komoly igazolási kötelezettséggel kell szembenéznie. Az unió bírósága egy viszonylag friss ítéletében (C-73/08 Bressol) az igazolási kötelezettség lényegét abban látta, hogy a tagállam kellő alapossággal feltárja, valóban fenyegeti-e a munkaerő elvándorlása a szakmát és a közfeladat teljesítését. Az államnak megfelelő hatástanulmányokkal kell igazolnia intézkedése létjogosultságát.

Az igazolás egyik eleme a fenyegetettség valódisága: ki kell mutatni, hogy a képzésben jelenleg részt vevők és az adott szakmában dolgozó személyek száma milyen mértékű elvándorlást tenne lehetővé anélkül, hogy az adott tevékenységhez kapcsolódó közérdekű célok ne sérüljenek (pl. egészségügyi ellátás minősége). Itt számításba kell venni azokat a belföldi képzésben részt vevő külföldi állampolgárokat, akik várhatóan belföldön helyezkednek el, valamint a munkavégzés céljából bevándorolni szándékozó külföldieket is.

Az igazolás másik eleme a korlátozás szükségessége: mivel a közérdekű célnak specifikusnak kell lennie (valamely szakma szakemberekkel való ellátásnak fenyegetettsége), ezért kizárt, hogy általános jelleggel vezessék be az elvándorlási korlátozást. Itt kell figyelembe venni a kevésbé korlátozó intézkedések (pl. elhelyezkedési támogatás, szolgálati lakás, életpályamodell) bevezetésének lehetőségét is.

A harmadik elem a korlátozás alkalmassága: itt elsősorban azt kell vizsgálni, hogy a „röghöz kötés” következtében valóban csökken-e az adott területre jellemző szakemberhiány. Ennek fényében valószínűleg elő kell írni, hogy az itthon maradt szakemberek az adott szférában kötelesek elhelyezkedni (pl. orvosoknak az állami egészségügyben és nem a magánszférában). Ez azonban további alapjogi problémákhoz vezethet, hiszen érinti a foglalkozás szabad megválasztásának jogát, amelynek korlátozását a hazai és az uniós jog alapján is igazolni kell.

Érdekes kérdés, hogy felhozható-e indokként a közpénzek takarékos felhasználása a „röghöz kötés” mellett. Az állam szempontjából ezek érthető szempontok, hiszen a belföldön képzett szakemberek elvándorlásuk után egy másik államban végeznek gazdasági és társadalmi szempontból értékes munkát, és egy másik állam adófizetői lesznek. Az uniós jog is elismeri, hogy az államháztartásra nehezedő súlyos teher indoka lehet a szabad mozgás korlátozásának, és a tagállamok ennek kapcsán vizsgálhatják, hogy a kérdéses személy mennyiben tekinthető az adott állam társadalmába beilleszkedettnek (C-209/03 Bidar és C-11-12/06 Morgan). Ezzel az érvvel viszont az a probléma, hogy eddig csak külföldről érkező állampolgárok belföldi képzésének finanszírozásával összefüggésben alkalmazták.

A „röghöz kötés” egyetlen pozitív aspektusa, hogy a kormány igyekszik tudomást venni az unión belüli migráció jellegéről. A 2004 után csatlakozó tagállamok kapcsán több tanulmány is kimutatta, hogy az Európán belüli gazdasági migráció nem a korábbi gastarbeiter modellt követi, amely a migráns munkavállalók fogadó államban történő végleges letelepedését jelentette. Ma a migráció sokkal dinamikusabb, több rövidebb időtartamú, külföldön eltöltött időszakot foglal magában anélkül, hogy a migráns munkavállalók végleg letelepednének a másik tagállamban. Különösen friss diplomások esetében fontos, hogy a munkaerőpiacra történő belépés első időszakában hosszabb-rövidebb időszakra külföldre menjenek tapasztalatszerzés és hazai foglalkoztatási esélyeik javítása érdekében.

Az elképzelésnek az Európán belüli gazdasági migráció dinamikus és ciklikus természetéhez történő igazítása azonban nem teszi magát a „röghöz kötést” jogilag igazolhatóvá. Általános jellege ugyanis megakadályozza, hogy valóban valamely szakma, ágazat szakemberekkel való ellátásának biztosítását szolgáló eszközként tekintsünk rá, és nem tűnik úgy, hogy a kormányzat felkészült volna az intézkedés Európai Bíróság által megkövetelt mélységű igazolására. Jelenlegi tartalmával szinte biztos, hogy maga után vonja az Európai Bizottság kritikáját, amely újabb kötelezettségszegési eljárás megindításával reagálhat a magyar lépésekre.