Mit tehet az Európai Unió az alapjogsértő tagállammal szemben?

Jog  |  2011. február 3.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

A magyar kormány az unióból érkező kritikák kereszttüzébe került a médiatörvény miatt. A színfalak mögötti és a nyilvános nyomásgyakorláson túl az uniónak szerény jogi eszközei vannak a tagállamokal szemben.

Egy hét sem telt el a magyar elnökségből, amikor a bizottság elnöke figyelmeztetett: a sajtószabadság uniós alapérték, és nincs meggyőződve arról, hogy a magyar médiatörvény ezt tiszteletben tartja. A jogszabály hatálybalépését mérvadó lap nem hagyta szó nélkül a kontinensen, és számtalan európai politikus támadta. A magyar elnökség programjának bemutatása során pedig szokatlanul kemény kritika érte a miniszterelnököt az Európai Parlamentben.

Valószínűleg nem csattan ekkorát a médiatörvényért kapott pofon, ha nem előzi meg több vitatott lépés, mint például az Alkotmánybíróság hatáskörének megkurtítása, a magánnyugdíjpénztárak államosítása, az indoklás nélküli elbocsátások lehetővé tétele, a külföldi cégek által uralt energetikai, telekommunikációs és a bankszektorra kivetett adók, a visszaható hatályú adó bevezetése bizonyos végkielégítésekre. Míg a többi, jogállamiságot veszélyeztető lépés nehezen érthető a külföldi sajtó és politikusok számára, a médiacsomag kézzelfogható bizonyítéka a jogkorlátozásnak.

A reakciókban komoly politikai és jogi szankciók lehetősége merült fel. De vajon milyen uniós intézkedések jöhetnek számításba, és mit várhatunk a jelenleg is zajló bizottsági vizsgálattól?

A politikai reakciók hatása akár erősebb is lehet a jogi hátrányoknál. A politikai nyomásgyakorlás egyik csoportja az elnökséghez kapcsolódhat. Ezek közül a legerősebb a soros elnökségi funkció megvonása. A tanácsi elnökség sorrendjéről a lisszaboni szerződés nem rendelkezik, csupán annyit állít, hogy az elnökséget tagállami képviselők látják el „egyenjogúságon alapuló rotációs rendszer szerint”. Az elnökségek pontos sorrendjét az unió Tanácsa fekteti le egy minősített többséggel elfogadott határozat mellékletében. Az elnökségi helyek
átszervezéséről és a magyar elnökség hátrasorolásáról elvileg egy újabb, ugyanilyen többséggel elfogadott tanácsi határozat rendelkezhetne.

Az elnökséghez kapcsolódó politikai szankciók kategóriájába tartozik annak felvetése is, hogy bizonyos események ne a magyar elnökség alatt kerüljenek megrendezésre, vagy hogy vezető politikusok bojkottáljanak egyes budapesti csúcstalálkozókat. E lépésekhez azonban nem fűződik érdekük a tagállamoknak, hiszen a sikeres elnökség összeurópai cél, és nem csupán magyar ügy. Az elnökségi prioritásokkal a tagállamok egyetértettek, ezért nem valószínű, hogy ilyen lépésekkel kockáztatnák a félév sikerét.

A politikai szankciók másik típusába az elnökségtől független hátrányok tartoznak. A legdurvább Magyarország unióból való kizárásának gondolata, amelyre jogi lehetőség nincs, ezért itt nem is tárgyaljuk. Joseph Weiler korábban felvetette, hogy mivel bármely tagállam szabadon kiléphet az unióból, jogtechnikailag a „kizárás” úgy kivitelezhető, hogy a nemkívánatos országon kívül mindenki kilép az unióból, megalakítják a „kettes számú” Európai Uniót, míg az eredetiben – immár értelmetlenül – csak egy állam marad. Korábban a nemzetközi közjog szabályai szerint lehetett elhagyni az uniót, ma a kilépésről a lisszaboni szerződés kifejezetten rendelkezik (50. cikk). Ennek persze politikai realitása nincs, inkább csak gondolatkísérletről van szó.

Hasonló kategóriába tartozik még a szavazati jogok megvonása az Európai Unió Tanácsában. A korábbi szerződés is lehetővé tette, és a jelenlegi, az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke is megengedi, hogy megállapítsák az uniós értékek megsértését vagy ennek veszélyét, ami önmagában is nyomásgyakorlás a jogsértés megszüntetésére. Továbbá ha a tagállam súlyosan és tartósan megsérti ezen értékeket, akkor egyes jogai, beleértve a tanácsi szavazati jogokat, felfüggeszthetők. Ez a lehetőség a politikai szankció kategóriájába tartozik, hiszen nem a bíróság vagy más igazságszolgáltatási szerv hozza a döntést, hanem az Európai Bizottság, az Európai Tanács és az Európai Parlament együttesen vesz részt az eljárásban, méghozzá olyan többségi szabályok mellett, amelyek meglehetősen nehézkessé teszik a joghátrány alkalmazását. Vagyis ez amolyan végső lehetőség, ha nincs más mód egy tagállamot jobb belátásra téríteni. E rendelkezés eredeti formájában 1997-ben került az Európai Unió joganyagába, ám a konszenzust eddig egyetlen esetben sem sikerült elérni, pedig több tagállam is okot adott a rendelkezés alkalmazására. Legutóbb a franciák romakiutasítási ügyében merült fel alkalmazásának lehetősége, ám ekkor is kudarcot vallott az eljárást kezdeményező bizottság.

Végül ide tartozik az Alapjogi Ügynökség helyzetbe hozása azáltal, hogy az Európai Parlament felkéri a bécsi székhelyű szervezetet egy, a médiaszabadsággal kapcsolatos éves jelentés készítésére. Az ügynökség ebben az esetben az Európa Tanács és az EBESZ irányelveit, ajánlásait is figyelembe vehetné. A jogi kikényszeríthetőség hiánya miatt azonban ezt a lehetőséget is a politikai nyomásgyakorlás kategóriájába sorolom.

A médiatörvénnyel kapcsolatos jogi eljárás már megindult, a bizottság részéről Neelie Kroes digitális politikáért felelős biztos értékeli a jogszabályokat. Önmagában ennek is lehet üzenetértéke, hiszen az ügyet Viviane Reding, a bizottság alapvető jogokért – így a véleménynyilvánítási, szólás- és sajtószabadságért is – felelős tagja is vizsgálhatná, akit ért is kritika, amiért nem foglalkozik a sajtószabadságot potenciálisan veszélyeztető magyar médiatörvénnyel. Ugyanakkor hangsúlyozandó, hogy a biztosok a teljes bizottság nevében járnak el, és a több területet is érintő ügyekben mindig egy bizottsági tag viszi az ügyet. Tehát önmagában a tény, hogy Neelie Kroes az ügy ura, nem jelenti azt, hogy a bizottságnak folytatnia kellene azon gyakorlatát, miszerint csakis az unió másodlagos jogszabályaiba (itt: az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvbe) ütköző nemzeti rendelkezéseket támadja, ám az unió alapelveibe ütköző vagy az alapjogokat sértő rendelkezéseket nem vizsgálja.

Ezt az olvasatot támasztja alá Kroes biztos Navracsics Tibor miniszterelnök-helyetteshez intézett levele, amelyben az unió Alapjogi Chartájának 11. cikkében lefektetett véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadságra hivatkozik. A bizottsági eljárásban szóba jöhet még a lisszaboni szerződés 2. cikke, amely az unió értékeit sorolja fel, ideértve a jogállamiságot, az emberi jogokat és a pluralizmust. További potenciális hivatkozási alap az unió működéséről szóló szerződésben lefektetett szabad letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága, amelyet, úgy tűnik, szintén sért a magyar szabályozás.

A bizottsági eljárás egyelőre „puha” fázisban van: a biztos ellátogatott Magyarországra, tárgyalt a felelős miniszterekkel, informális levélben fogalmazta meg előzetes aggályait. Noha a bizottság utalt az elsődleges jogforrásokra, egyelőre elsősorban az irányelv fényében értékelte a jogszabályt, és három területet jelölt meg, ahol azonnali módosítást sürgetett: ez a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettségének kiterjesztése valamennyi audiovizuális médiaszolgáltatóra; a származási ország elvének áthágása azáltal, hogy a törvény vonatkozik a más tagállamokban létesített médiavállalkozásokra is; és a regisztrációs kötelezettség kiterjesztése, amely aránytalan jogkorlátozást jelenthet egyes médiaszolgáltatók esetében.

Nem szabad félreérteni és technikai jellegűnek tekinteni a fenti aggályokat, hiszen Kroes biztos levelében csupán a legégetőbb problémákat fogalmazta meg, és azokra vár választ, mintegy folytatva a még 2010-ben megkezdett párbeszédet a kormánnyal. A magyar kormány még „szépíthetne” egy esetleges luxemburgi bíróság előtti eljárást megelőzve, és enyhíthetné a károkat, amennyiben együttműködik, nem bagatellizálja a kritikát, nem próbálja megvezetni a bizottságot. Ellenkező esetben megindul a formális eljárás, ami azt jelenti, hogy amennyiben a bizottság megítélése szerint jogsértés történt, a vizsgálat alá vont tagállamot felhívja nyilatkozattételre és a mulasztás orvoslására, ennek híján pedig az Európai Unió bíróságához fordul. Ha a bíróság ítéletben megállapítja a jogsértést, akkor a tagállam köteles azonnal orvosolni a problémát, ellenkező esetben a bíróság – ismét a bizottság kezdeményezésére – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti a tagállamot.

Igaz, a bizottság sincs könnyű helyzetben, hiszen hiába hivatkozik a chartára, azzal csak azt tudja alátámasztani, hogy a szólásszabadság és a médiapluralizmus európai érték. A charta alapján azonban nehezen kezdeményezhet eljárást a bíróság előtt, hiszen annak hatálya korlátozott: alkalmazási köre az unió intézményeire, valamint a tagállamokra terjed ki, utóbbira azonban csak annyiban, amennyiben az unió jogát, ebben az esetben az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvet hajtják végre. A kizárólag belső tagállami viszonyokat rendező nemzeti jogot önmagában nem vizsgálhatja sem a bizottság, sem a bíróság, mindenképpen szükséges egy „európai elem”.

Az Európai Unió működéséről szóló szerződésben biztosított hatáskör-átruházás elve szerint jogértelmezéssel nem terjeszthető ki az unió hatásköre olyan területekre, amelyre a tagállamok nem adtak felhatalmazást. Ugyanakkor, ha a bizottság csak az irányelv szerint vizsgálódik, néhány kisebb változtatással meg lehet teremteni a jogszabály uniós joggal való konformitását, anélkül, hogy a szólásszabadságot alapjaiban veszélyeztető rendelkezésekhez hozzá kelljen nyúlni. Tehát a bizottság előtt két út áll: vagy a tényleges problémához képest jelentéktelen technikai kérdésekre szorítkozik, ezzel beismerve eszköztelenségét az európai értékek tagállami megsértése esetén, vagy csorbítja a hatáskör-átruházás elvét, ám egy komoly lépést tesz az Európai Unió politikai elemének elmélyítése felé.