Zsákutcában

Jog  |  2011. május 22.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

A hatáskörszűkítő szabályok ellenére egy független, bátor és átláthatóan működő alkotmánybíróság érdemi jogvédelmet biztosíthatna. Azonban láthatóan ez az, amit a kormányzó többség mindenképpen el akar kerülni.

A parlamenti többség tavaly júliusban megváltoztatta az alkotmánybírák jelölésére vonatkozó szabályokat. A rendszerváltás óta minden parlamenti frakció egy-egy taggal képviseltethette magát a jelölőbizottságban. Egy éve a bizottság összetétele a parlamenti erőviszonyokat tükrözi. Ez azt jelenti, hogy az alkotmánybírákat a kétharmados többség jelöli és választja meg.

Néhány hónappal a jelölési procedúra módosítását követően az Alkotmánybíróság hatásköre jelentősen csorbult. A testület a költségvetési, adó-, illeték- és járuléktörvényeket csak bizonyos jogok (méltóság, adatvédelem, vallásszabadság, állampolgárság) szempontjából vizsgálhatja. A listán éppen azok a jogok és elvek nem szerepelnek, amelyek alapján az Alkotmánybíróság korábban adó- és nyugdíjszabályokat semmisített meg: például a tulajdonjog, a diszkrimináció tilalma és a jogbiztonság elve.

Az áprilisban elfogadott alaptörvény az Alkotmánybíróság függetlenségét garantáló pluralitást tovább gyengítette. Egyfelől tizenegyről tizenötre növelte az Alkotmánybíróság létszámát, ami – tekintettel a jelenleg betöltetlen alkotmánybírói helyre – öt új tag megválasztását teszi lehetővé. A kétharmados parlamenti többség azonban nemcsak új bírákat választ tizenkét évre, hanem alkotmánybírósági elnököt is, akinek a mandátuma a hivatali idejéhez igazodik. Vagyis ha egy új bírát választ a parlamenti többség elnöknek, akkor tizenkét évig ő tölti be ezt a tisztséget. (Eddig az elnököt a bírák maguk közül három évre választották.) És ez már nem a távoli jövő. Egy friss alkotmánymódosítás alapján ugyanis az Országgyűlés az elnököt és a tagokat még július végéig megválasztja, így szeptember elsején egy átfazonírozott testület kezdi meg munkáját.

Az alaptörvény azonban nemcsak az Alkotmánybíróság szervezetét alakította át jelentősen, hanem a korábban megkezdett hatáskörcsorbítás is folytatódott. A testület a jövő évtől nem lesz jogosult az alkotmány absztrakt értelmezésére és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására. Mégsem ezek a lényegi változások.

Sokkal inkább az a rendelkezés, amely az előzetes normakontroll kibővítésével bekapcsolja az Alkotmánybíróságot a törvényalkotás folyamatába. E szerint a kormány, az Országgyűlés elnöke vagy a törvény kezdeményezőjének indítványára a parlament dönt arról, hogy kéri-e az Alkotmánybíróságtól a már megszavazott, de még alá nem írt törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát. Ez a széles körű előzetes alkotmánybírósági vizsgálat több problémát is felvet. Az Alkotmánybíróság már működése kezdetén világossá tette, hogy nem tanácsadója, hanem bírája az Országgyűlésnek. Érvelése szerint a hatalommegosztás alkotmányos elvét sérti, ha az Alkotmánybíróságot bevonják a törvényalkotás politikai folyamatába.

Az elvi szempontok mellett azonban gyakorlati indokok sem szólnak az ilyen előzetes kontrollhatáskör mellett. Egyfelől a még alá nem írt törvények előzetes alkotmányossági vizsgálatára nyitva álló 30 napos határidő rendkívül rövid, amely – különösen egy több száz paragrafusos törvény esetében – lehetetlenné teszi a komoly, megalapozott alkotmányjogi állásfoglalást. Másfelől e hatáskör alkalmas arra, hogy a kormánypártok kedvelt eszközévé váljon, amelyet fegyverként használnak a törvényalkotási koncepciók közötti vitákban. A mostani politikai helyzetben persze ez nyilvánvaló veszély. A magyar megoldás alapján ugyanis a parlamenti kisebbségnek nincs joga az Alkotmánybíróság ilyen eljárását kezdeményezni, arra csupán a kormányzó többség jogosult. Ez a hatáskör jelenleg azt a célt szolgálja, hogy az Alkotmánybíróság a törvényt még annak kihirdetését megelőzően ellássa az „alaptörvénynek megfelelt” pecséttel – a későbbi vitákat elkerülendő.

További problémát jelent, hogy a törvény ilyen felülvizsgálata csupán absztrakt lehet, hiszen a törvény még nem érvényesül, nincs mögötte jogeset, jogalkalmazás és szakmai elemzés, amely körvonalazná az alkotmányossági problémát, és segítené a mérlegelést. Előfordulhat továbbá, hogy utóbb, a bírói joggyakorlat során bebizonyosodik, az Alkotmánybíróság által előzetes eljárásban gyorsan jóváhagyott törvényszöveg nem működik az alaptörvénnyel összhangban. Ekkor az Alkotmánybíróságnak saját korábbi döntésével szemben kellene érvelnie a norma megsemmisítése mellett. Nem véletlen tehát, hogy a Velence Bizottság a francia típusú széles előzetes normakontroll bevezetésével szemben érvelt a magyar kormány kérésére készült állásfoglalásában.

Mindezek ellenére az alkotmánybíráskodás lényege nem az előzetes kontroll, hanem a jogszabályok utólagos alkotmányossági vizsgálata és az alkotmánysértő normák megsemmisítése. A tapasztalatok szerint ha egy alkotmány külön alkotmánybíróságot intézményesít, akkor annak hatásköre magában foglalja az alkotmánysértő szabályok megsemmisítését. Sajnos az alaptörvény nem világos a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróságnak lesz-e és milyen körben lesz megsemmisítési joga. A szöveg ugyan megemlíti, hogy az Alkotmánybíróság az alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt és bírói döntést megsemmisíti, de ehhez hozzáteszi: „illetve sarkalatos törvényben meghatározott jogkövetkezményt állapít meg”. Ez elvileg arra is lehetőséget ad, hogy a sarkalatos törvény ne garantálja a megsemmisítési jogot, csak „meghatározott” jogkövetkezmény megállapítását, például azt, hogy az Alkotmánybíróság csak megállapítsa az alaptörvényellenességet, de ne emelhesse ki a jogrendszerből az alkotmánysértő szabályt. (Megjegyzendő, hogy az alaptörvény hivatalos angol fordítása nem a vagylagos értelmű meghatározott, hanem „további” (further) jogkövetkezményt említ – a különbség nem csekély.)

Bár a Velence Bizottság állásfoglalása kifejezetten elítélte az alkotmánybírósági hatáskör pénzügyi tárgyú törvényeket érintő szűkítését, az alaptörvény azt mégis fenntartotta. Nincs még egy olyan alkotmánybíróság a világon, amelynek megsemmisítési joga a törvényi tárgyköröket tekintve korlátozott volna. Hiszen éppen az a megsemmisítési jogkör célja, hogy az alkotmánynak ellentmondó valamennyi alacsonyabb szintű szabály kikerüljön a jogrendszerből. Ráadásul az alaptörvény egészen addig fenntartja a pénzügyi törvények korlátozott felülvizsgálhatóságát, ameddig az államadósság a „teljes hazai össztermék” felét meghaladja.

Egyfelől nem egyértelmű, hogy mit takar a teljes hazai össztermék fogalma. (A GDP bruttó hazai összterméket jelent, amibe az amortizáció is beleértendő.) Ha mégis GDP-ként értjük az alaptörvénybeli mércét, akkor kijelenthető: a belátható jövőben nem várható, hogy 50 százalék alá csökken az államadósság. Szakértők szerint legkorábban erre 20-30 éven belül kerülhet sor, de az is elképzelhető, hogy még akkor sem. Mivel a hatáskörgyakorlás GDP-mutatókhoz kötése példátlan az alkotmánybíráskodás történetében, kérdés, hogy a gyakorlatban ez a követelmény hogyan teljesíthető. Az alkotmánybíráknak nemcsak az alaptörvény értelmezésére lesz autoritásuk, hanem a GDP-számok megállapítására is? Ez nehezen képzelhető el, hiszen erre nincs kapacitásuk és szaktudásuk. Vagy a bírák alárendelik magukat egy másik állami intézmény (például a KSH) GDP-adatainak, és az alapján állapítják meg hatáskörüket? Igaz ugyan, hogy a GDP-számítás (szemben a teljes hazai össztermék mutatóval) nemzetközi sztenderdeken alapul, de az Alkotmánybíróság helyett nem határozhatja meg egy hivatal, hogy mikor lehet alkotmányossági vizsgálatot folytatni.

A megsemmisítés mellett az alkotmánybíráskodás lényeges tartalma annak biztosítása, hogy a polgárok közvetlenül fordulhassanak az alkotmánybírósághoz. Az alapjogok alkotmánybírói védelme erősebben érvényesül azokban az országokban (például Németországban, Spanyolországban, Csehországban), amelyek lehetővé teszik, hogy a panaszosok egyedi jogvitájukban a bírói jogerős határozat felülvizsgálatát kérve forduljanak az alkotmánybírósághoz. Magyarországon erre eddig nem volt mód. A rendszerváltáskor ugyan a demokratikus ellenzék a német típusú alkotmányjogi panasz bevezetését sürgette, de a bírósági vezetők nyomására az akkor közhatalmat gyakorlók megakadályozták ezt. (Az akkori bírák nem fogadták el, hogy az új Alkotmánybíróság a bíróságok tevékenységét is felülvizsgálhatja.)

Eddig a bárki által, egyéni jogvita nélkül kezdeményezhető normakontroll volt az a hatáskör, amelynek segítségével az Alkotmánybíróság a legtöbb fontos döntését hozta. Megsemmisítette a halálbüntetést, kiterjesztette a közszereplőkkel szembeni szólás szabadságát, és kijelölte az abortuszra, az eutanáziára és az azonos neműek együttélésére irányadó alkotmányos elveket. Az új rendszerben azonban csak a kormány, az ombudsman és a parlamenti képviselők egynegyede támadhatja meg az Alkotmánybíróság előtt a jogszabályokat. A mostani politikai helyzetben aligha elképzelhető, hogy volna olyan alkotmányjogi kérdés, amelyben a parlamenti kisebbség képviselői (a szocialistáktól a szélsőjobbig) megegyeznének.

A jogszabályok utólagos vizsgálatát a magánszemélyek, jogvédő szervezetek, például a fogyatékossággal élők érdekképviseletei, a szakszervezetek, a vállalkozások szövetségei akkor kérhetik, ha ők maguk is jogsértés áldozatai, s ha jogsérelmükre konkrét bírósági eljárásban kerestek orvoslást. Ez azt jelenti, hogy csak évekkel a jogsértés bekövetkezését, a bírósági eljárás lezártát követően lesznek abban a helyzetben, hogy alkotmánybírósági eljárást kezdeményezzenek. Tehát a valódi panasz nem helyettesítheti a magánszemélyek megszüntetett széles körű indítványozási jogát.

A hatáskörök átalakítása azonban önmagában nem lehetetleníti el a jogvédelmet, sőt a valódi panasz akár annak megőrzését is eredményezhetné. Egy nyitott, független és az alapjogok érvényesítése iránt elkötelezett testület ugyanis a panaszok és más indítványok alapján jogvédelmet biztosíthatna. Ám éppen ez az, amit a kormányzó többség az újonnan alkotott szabályokkal el akar kerülni.