Mire jó a választási megfigyelés?

Politika  |  2014. március 20.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Március 5. óta korlátozott választási megfigyelői misszió működik Magyarországon. A nemzetközi megfigyelők jelenléte azonban nem garancia a választások tisztaságára. De akkor miről szól a megfigyelés, és mi a tétje?

A választási megfigyelés két fő formája a hazai és nemzetközi megfigyelés. Az első forma nálunk ismeretlen, hiszen a magyar szabályozás nem független hazai megfigyelőkre, hanem a választási bizottságokban tagként részt vevő pártdelegáltakra épít. Vannak azonban országok, amelyekben ehelyett vagy emellett hazai megfigyelők is ellenőrzik a választási eljárást. (A magyar jog csak a külföldről érkező szavazási iratok kezelésének és számlálásának szabályossága felett őrködő, valamint az egyéni választókerületi választási bizottságnál leadott levélszavazatok „őrzésére” intézményesít megfigyelőket.)

A nemzetközi megfigyelés a hidegháborús időszak után terjedt el, ekkor kezdtek a legfontosabb nemzetközi szervezetek (pl. az EBESZ, az Európa Tanács, az Európai Unió, az Afrikai Unió) ilyen tevékenységet folytatni. Emellett számos civil szervezet is végez választási megfigyelést, köztük a legismertebb az egyesült államokbeli Carter Center és a National Democratic Institute.
Európában a legátfogóbban és legszisztematikusabban az Európai Biztonsági Együttműködési Szervezet (EBESZ), illetve annak varsói székhelyű Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodája (ODIHR) végez nemzetközi választási megfigyelést. Ennek alapja az EBESZ keretében aláírt 1990-es koppenhágai dokumentum, amelyben 56 tagállam elkötelezte magát a szabad és tisztességes választások tartása mellett, mivel „a nép akarata, amit szabad és tisztességes, rendszeres időközönként megtartott választásokon fejez ki, minden kormányzat hatalmának és legitimitásának alapja”. A dokumentumban kitűzött emberi jogi célok megvalósításának végrehajtására hozták létre az ODIHR-t, amely 1990 óta több mint 230 választási megfigyelést szervezett a tagállamokban, egységes módszertan alapján.

Hónapokkal a szavazás napja előtt egy előzetes felmérő misszió (Needs Assessment Mission, NAM) érkezik. Képviselői kormányzati szereplőkkel, politikai pártokkal, civil szervezetekkel és más szakértőkkel találkoznak, és jelentésükben javaslatot tesznek arra, hogy küldjenek-e az adott országba választási megfigyelői missziót, és ha igen, milyen típusút.

A választási megfigyelői misszió alaptípusa (Electoral Observation Mission, EOM) akkor érkezik egy államba, ha a NAM azt állapítja meg, hogy a választási eljárás szereplői nem bíznak a választási igazgatásban, a választási eljárásban és a szavazásnapi folyamatokban, és a megfigyelők jelenléte elő tudja mozdítani az eljárásba vetett bizalmat. Az EOM esetén egyszerre vannak jelen az egész választási eljárást általában 6–10 héten keresztül vizsgáló hosszú távú megfigyelők (long-term observers, LTO) és a szavazás napján a szavazóhelyiségeket ellenőrző rövid távú megfigyelők (short-term observers, STO). Emellett minden missziónak része egy szakértő-elemző csoport (core team).

Ha a NAM azt állapítja meg, valószínűtlen, hogy a szavazás napján komoly és rendszerszerű problémák merüljenek fel a szavazóhelyiségben, de a választási eljárás hosszú távú megfigyelése hasznos javaslatokat eredményezhet, egy korlátozott választási megfigyelői misszió (Limited Election Observation Mission, LEOM) érkezik a tagállamba. Ebben a misszióban a szakértő-elemző csoport a fővárosban végzi a munkáját, néhány hosszú távú megfigyelő pedig a különböző régiókban, de rövid távú megfigyelők nem érkeznek az országba.

Végül az ODIHR választási elemzői missziót (Election Assessment Mission, EAM) küld azokban az országokba, ahol a választási eljárás szereplői úgy nyilatkoznak, hogy teljes mértékben bíznak a választási folyamatban, a választási szervek pártatlanságában és átlátható működésében, és a NAM szerint biztosított a politikai pluralizmus, az alapvető szabadságok tiszteletben tartása, a hatékony demokratikus intézmények, a szabad és független média, és van civil társadalom. Az EAM nem vizsgálja átfogóan az egész választási eljárást, kizárólag a NAM által meghatározott egyes elemeket, és tagjai szakértő-elemzők, nem megfigyelők.

A választást követően a megfigyelői missziók jelentést készítenek, amelyben bemutatják, hogy a választás összhangban volt-e az EBESZ követelményeivel és más, a demokratikus választásokra vonatkozó standardokkal, valamint a nemzeti joggal. Emellett konkrét és konstruktív ajánlásokat fogalmaznak meg arra vonatkozóan, hogyan lehetne közelíteni a választási eljárást az EBESZ követelményeihez.

Magyarországra teljes misszió utoljára 1998-ban érkezett. 2002-ben a hosszú távú megfigyelők a választás előtti hetekben azt állapították meg, hogy a választás előtti környezet nem indokolja a teljes missziót, ezért nincs szükség rövid távú megfigyelőkre. A 2006-os választásokra az ODIHR nem küldött missziót, 2010-ben pedig csak a fejlett, stabil demokráciákban jellemző EAM missziót találta indokoltnak.

2014-ben ehhez képest visszalépés történt: a január 20. és 23. közötti látogatás alapján a NAM a core team mellett tíz hosszú távú megfigyelő tagból álló LEOM küldését javasolta. Az indokolás szerint bár a választási eljárás szereplőinek többsége a választási igazgatást alkalmasnak találta a választás szakszerű lebonyolítására, több kétség merült fel a jogi változások miatt, amelyek bevezetését az ellenzék nem támogatta. Ezek a változások a választási eljárást és a kampányt bonyolultabbá tették, és a tárgyalópartnerek közül többen kívánatosnak tartották a nemzetközi megfigyelők jelenlétét. Mivel azzal kapcsolatban nem merült fel kétség, hogy a szavazás napján a szavazóhelyiségben a választási szervek megfelelően fognak eljárni, rövid távú megfigyelők jelenlétét a NAM nem tartotta szükségesnek. A korlátozott választási megfigyelői misszió március 5-én kezdte meg munkáját.

A magyar jog korábban semmilyen szabályt nem tartalmazott a nemzetközi megfigyelőkről. A szokásjog, valamint az Országos Választási Iroda vezetőjének a választási irodákra kötelező utasításai alapján végezhették tevékenységüket Magyarországon. Az új választási eljárási törvény meghatározza a nemzetközi megfigyelő fogalmát, jogait és kötelezettségeit. E szerint nemzetközi megfigyelő más állam vagy nemzetközi szervezet képviselője lehet, aki a választási eljárás teljes menetét figyelemmel kísérheti, a választási szervek munkájánál jelen lehet, a választási bizottságok irataiba betekinthet, azokból másolatot kérhet, kérdést intézhet a választási szervek tagjaihoz, és felhívhatja azok figyelmét az általa tapasztalt rendellenességekre. A nemzetközi megfigyelő a szavazás megkezdése előtt, a szavazás megkezdésétől a szavazás lezárásáig, valamint a szavazatszámlálás során is jelen lehet a szavazóhelyiségben, a választási eljárást és a választási szervek tevékenységét azonban nem zavarhatja és nem befolyásolhatja.

A nemzetközi megfigyelő nyilvántartásba vételét a Nemzeti Választási Iroda (NVI) elnöke végzi, adataikat a választások hivatalos honlapján közzé kell tenni. A szabályozás azonban nem tartalmaz semmilyen objektív szempontot a NVI elnökének döntésére vonatkozóan arról, hogy mikor veheti nyilvántartásba, illetve törölheti a nemzetközi megfigyelőt, illetve hogy mikor tagadhatja meg a regisztrációt, ráadásul a törvény e döntéssel szemben a jogorvoslat lehetőségét is kizárja. E hiányosságok a jogorvoslathoz való jog és a jogbiztonság szempontjából is kétségeket vetnek fel.

A törvényesség őrei, a törvényes rend helyreállítói volnának a nemzetközi megfigyelők? Természetesen jelenlétük közvetve visszatartó erőként hathat a politikai verseny szabályait tiszteletben nem tartó választási résztvevőkre (bár ez egy kisebb missziónál még kevésbé valószínű). A misszió tevékenysége azonban semmiképpen sem irányulhat arra, hogy a konkrét választás menetébe beavatkozzon, a választási eredményeket megkérdőjelezze, vagy a megválasztott testület legitimitását kétségbe vonja. Az elsődleges cél a választási folyamat értékelése és a jövőbe mutató javaslatok megfogalmazása annak érdekében, hogy az adott állam a következő választásokra összhangba tudja hozni választási eljárását az EBESZ követelményeivel.

Hogy ez valóban megtörténik-e, az kizárólag az adott állam belátásán múlik. A 2010. évi magyarországi országgyűlési választások kapcsán megfogalmazott ajánlások nyomán a nemzetiségek parlamenti képviseletét törvény szabályozza, és egyszerűsödtek az igazolással szavazás szabályai is. Más ajánlások viszont süket fülekre találtak: nem lett engedékenyebb a szavazatok érvényességére vonatkozó szabály, nem kötelező a szavazófülke használata, és nem történt igazi elmozdulás a kampányfinanszírozás, a jogsértések esetére rendelkezésre álló szankciórendszer, továbbá a választási bizottságok delegált tagjainak kizárási szabályai ügyében sem. A 2014. évi jelentés feltehetően megismétli ezeket az ajánlásokat, de az új kampány- és választójogi szabályozás is számos olyan elemet tartalmaz, amely kritika tárgyát képezheti. A jelentésben írtak fontos szerepet kapnak, ha egyes választási jogviták Strasbourgban végződnek: az Emberi Jogok Európai Bírósága a választási eljárást kifogásoló panaszoknál rendszerint tényként fogadja el és a döntéshozatalkor figyelembe veszi az EBESZ megfigyelőinek megállapításait.