Az euró megmentésének politikai programja

Társadalom  |  2013. november 9.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Az integráció mélyítése nélkül Európát újabb válságok fenyegetik. Tizenegy német közgazdász, politológus és jogász – a Glienicker csoport – dolgozott ki javaslatokat a szorosabb európai együttműködés érdekében.

Válság, miféle válság? Ha a német közvéleményt vesszük alapul, akkor nincs miért aggódnia Európának. Az eurót összeomlással fenyegető időszak ma már pusztán egy távoli emléknek tűnik. A pénzügyi piacok jó ideje lenyugodtak. A monetáris unió alapvető hibáit pedig, olybá tűnik, a döntéshozók kijavították. Ennek szellemében az Európai Tanács elnöke, Herman Van Rompuy a minap azt a kijelentést tehette az ENSZ New York-i közgyűlésén, minden további vita kiváltása nélkül, hogy „az eurót fenyegető egzisztenciális veszély elmúlt”.

Azt gondoljuk, hogy ez a helyzetértékelés alapvetően téves – semmi okunk a megnyugvásra. Épp az ellenkezője igaz: a német társadalom jelentős részének elégedettsége nemcsak megalapozatlan, de veszélyes is. Az euróválság egyetlen alapvető okát sem sikerült eddig orvosolni – se a bankrendszer válságát, se a szuverén adóssági válságot, se a versenyképességi válságot. Az egyes nemzeti adósságválságok folyamatosan súlyosbodnak. A bankok tele vannak rossz hitelekkel, amelyek megbénítják a magánszférát. A válságországokban egy egész generációt fosztanak meg a megélhetési és karrierlehetőségektől. Ezekben az országokban a politikai spektrum széle mindinkább radikalizálódik. Mindemellett úgy tűnik, hogy a politikai akarat az euróválság problémáinak közös megoldására egyre csökken.

Mi – tizenegy német közgazdász, jogász és politológus – elfogadhatatlannak tartjuk ezt az időhúzó taktikát, amely mindinkább azon alapul, hogy a válság előbb-utóbb úgyis elmúlik. Európa strukturális problémákkal küzd, amelyekre strukturális megoldások kellenek. Még akkor is, ha ez ma népszerűtlen álláspont, meggyőződésünk, hogy a monetáris uniónak további integrációra van szüksége. Az uniónak különösképpen szüksége van egy erős gazdasági kormányzásra.

Mi most német és uniós polgárokként, akik ezer szálon kötődünk más államok uniós polgáraihoz, akikkel egy közösséget alkotunk, emeljük fel szavunkat. Ebben a kettősségben nem látunk ellentmondást: Németország önérdeke is azt diktálja, hogy túltegye magát az unióval járó, szükségszerűen a németekre háruló költségekből fakadó félelmeken, továbbá azon a mai taktikán, hogy minden konstruktív javaslatot azzal az ürüggyel utasít el, hogy azok csupán újabb kísérletek még több pénz kicsikarására a német polgárok pénztárcájából.

Az egyes országok megmentését tiltó elv (no-bailout principle) elfogadása, amely megtiltja az államoknak, hogy más államokat megmentsenek a csődtől, elvileg helyes volt. Ha azonban ennek végrehajtása előre nem látható károkkal jár, akkor se a hitelezőknek, se az adósoknak nem lesz okuk elfogadni azt az alapelvet, miszerint az államoknak maguknak kell felelősséget vállalniuk saját ügyeikért. Az euróövezet architektúrája csak akkor lehet hiteles és hosszú távon stabil, ha elkerüli az ilyen kölcsönös károkat. Ez a cél álláspontunk szerint mélyebb integrációt követel meg négy területen.

1. Felelősségteljes adósoknak felelősségteljes hitelezőkre van szükségük

A maastrichti szerződés azon alapult, hogy a közös adósságszabályok gátat szabnak majd az államadósság felelőtlen növekedésének. Görögország példája bebizonyította, hogy ez hiú remény volt. Éppen ezért helyes döntés a fiskális paktum, amely az állami adósságszabályok szigorítását írta elő. Az is igaz azonban, hogy önmagában ez a paktum nem lett volna képes a válság megelőzésére egyes országokban, mint például Spanyolország vagy Írország. Ezekben az országokban ugyanis a magánszektor túlzott eladósodottsága okozta a fiskális kockázatok növekedését.

Az eladósodottság, legyen az magán vagy állami, csak akkor jár kockázattal a monetáris unió számára, ha a magánhitelezők saját veszteségük vállalása helyett inkább államosítják azt. És éppen ez az, ami történt: a pénzügyi szektor adósságait, így elsősorban a bankokét, államosították. A bankok azért engedhették ezt meg maguknak, mert tudták, hogy az európai adófizetőknek nem lesz más választásuk, mint a megmentésükre sietni – a bankok rendszerszintű fontossága ezt a döntést ugyanis gazdaságilag megkövetelte.

Azért, hogy ennek a hazardírozásnak egyszer s mindenkorra véget vessünk, az eurózónának erős bankunióra van szüksége. Az egységes banki szabályozónak biztosítania kell, hogy a bankszektor stabil tőkealappal rendelkezzen. A közös bankrekonstrukciós mechanizmusnak a hitelezőket elszámoltathatóvá kell tennie: ha egy bank veszteséget szenved el, először saját részvényeseinek kell viselniük a terheket, ezt követően az alárendelt kötvénytulajdonosoknak, majd az elsőbbségi hitelezőknek és végül a bankok által finanszírozott banki pénzalapnak. Csak amikor már mindezek az eszközök kimerültek, akkor lehet az európai adófizetőkhöz fordulni.

Elvben az Európai Tanács mindezt már elfogadta 2012-es csúcsán. Ugyanakkor már most megjósolható, hogy ennek végrehajtása nem fog megtörténni 2014 tavaszáig. 2014 májusáig az európai Egységes Felügyeleti Mechanizmus végre fogja hajtani a stresszteszteket, amelyek alapján a súlyos problémákkal küzdő bankoknak piros lapot fognak mutatni. De mindez miként fog működni, ha ma még senki nem tudja, hogy vészhelyzetben hogyan kellene újratőkésíteni vagy felszámolni a bankokat? Határozott eljárási rend nélkül a banki szabályozók továbbra is a szőnyeg alá fogják söpörni a bankok mérlegproblémáit, és Európa egy, a Japánéhoz hasonló stagnáló évtized elé néz. Az idő sürget: a 2014-es európai választások nem szolgálhatnak ürügyül az eurózónában a strukturális problémák megoldásának elodázására.

2. Felelősség és szolidaritás együtt jár

A tagállamok felelőssége együtt kell hogy járjon az adófizetők felelősségével. Ezért elkerülhetetlen, hogy az adófizetők viseljék a krízis terheinek jelentős részét, és fájdalmas reformokat kell elszenvedniük. Ez a felelősség azonban ott ér véget, ahol az emberek megélhetése súlyosan veszélybe kerül. Ha Görögországban, Portugáliában és Spanyolországban egy egész generációt fosztanak meg a hasznos élet lehetőségétől, akkor ez már nemcsak elszigetelt görög, portugál vagy spanyol probléma, hanem minden EU-polgárra kiható jelenség.

A monetáris unió hosszú távon nem lehet stabil valamilyen kontrollált transzfermechanizmus nélkül. Az eurózónához tartozó országok akut pénzügyi válsághelyzetbe kerülése és az ennek következtében előírt drákói megszorításpolitika kivételes kell hogy maradjon. Ilyen szélsőséges következmények elkerülése érdekében egy, az eurózónára kiterjedő biztosítási mechanizmusra van szükségünk, amely csillapíthatja a drámai gazdasági visszaesés fiskális hatásait. Ennek szellemében az eurózónában megfontolandó egy közösségi munkanélküli-biztosítási rendszer bevezetése a tagállami rendszerek kiegészítéseként. Mindazon országok csatlakozhatnának, amelyek munkaerőpiacukat a monetáris unió igényeihez igazítva szervezik újjá. Olyan mechanizmust kell létrehozni, amely képes a mély recessziók ellensúlyozására európai szintű automatikus stabilizátorok segítségével. Ekképpen az eurózóna makrogazdsági kohéziója megerősödhet, és az európai munkaerőpiac integrációja felgyorsulhat. Valójában a monetáris unión belüli munkaerő-áramlás felgyorsítására már ma is nagy szükség van. Németországnak nem szabadna panaszkodnia a képzett munkaerő hiányára akkor, amikor ezzel egyidejűleg Spanyolországban rengeteg képzett munkaerő nem talál munkát. A krízisországok munka nélküli polgárait képessé kell tenni arra, hogy munkát tudjanak vállalni más eurózóna-országban – ennek eszköze lehet a nyelvtanulási lehetőségek szélesítése vagy a szakképzések támogatása.

Ezenfelül a mai gazdasági helyzetben, amikor a kamatlábak tartósan alacsonyan vannak, az olyan tehetős országok, mint Németország, jól tennék, ha a saját infrastruktúrájuk fejlesztésébe fektetve élénkítenék a gazdasági keresletet az eurózónán belül.

3.  A demokrácia és a jogállam megerősítése

Az unióban a tagállamoknak kölcsönösen bízniuk kell abban, hogy a tagállamok kormányai legitimen megválasztottak, törvényeik legitim módon elfogadottak, és polgáraik szabadok és egyenlőek a törvény előtt. A jövőbeli csatlakozó országoknak el kell fogadniuk, hogy további alapos ellenőrzésnek lesznek kitéve a tekintetben, hogy továbbra is megfelelnek-e a demokratikus, alkotmányos és az alapvető jogok sztenderdjeinek. A csatlakozás által a tagállamok azt a kötelezettséget vállalják magukra, hogy ezeknek a mércéknek a jövőben is meg fognak felelni. De az EU jelenleg nem rendelkezik hatékony és hiteles eszközökkel e kötelezettség betartatására – ahogyan ezt Magyarország példája mutatja.

Ez különösen fontos lehet akkor, amikor egy tagállam súlyos gazdasági válságon megy keresztül. A tapasztalat azt mutatja, hogy a válságok radikalizálják a társadalmakat, és veszélyeztetik a demokratikus intézményeket.

Elfogadhatatlan az a jelenlegi helyzet, hogy az EU hatékonyabban tud eljárni az állami gazdasági támogatási szabályok megsértése esetén, mint a demokratikus és alkotmányos szabályok betartatása terén. Az EU-nak rendelkeznie kell szankciós eszközökkel a tagállamok egymás iránti bizalmának megőrzéséhez, továbbá ahhoz, hogy az államok polgárai ne legyenek védtelenek az alkotmányos demokrácia meggyengítésének kísérletével szemben.

Az Európai Unió egy jogi közösség. Az európai jog autoritása a tagállami törvényhozó, végrehajtó és igazságügyi hatalomtól függ. Ahol ez nem működik, ott az unió alapjai vannak veszélyben. Ezért a jogállami normák hatékony védelme sokkal fontosabb, mint mondjuk a közös mezőgazdasági politika.

4. Kohézió: a közjavak biztosítása

A politikai unió olyan közjavakat tud biztosítani, amelyeket az egyes államok önmagukban képtelenek lennének. Az európai integráció eredeti vezérlő ereje a béke garantálása volt. A külső határok védelme, menekültek és menedékesek humanitárius kezelése a schengeni határokon belül, a belső piac és a környezet védelme mind olyan közjavak, amelyek biztosítása mellett az EU elkötelezett. A stabil közös pénz garantálása ugyancsak ilyen közjó az euróországok számára.

A tagállamok felelőssége ott ér véget, ahol a közjavak biztosítása kerül veszélybe. Ha például egy tagállam képtelen a reptéri biztonságot garantálni, akkor ez az európai reptérrendszer egészét veszélyezteti. Ha egy tagállam a menedékkérőket embertelen körülményeknek teszi ki, akkor ezzel az összeurópai menekültügyi rendszert ássa alá. Ha a krízisországok elkezdik bezárni saját piacaikat azért, hogy a saját gyártóikat védjék, akkor a belső piac és a közös kereskedelmi politika kerül veszélybe. Ha a gazdasági válság egy tagállamban eléri azt a pontot, ahol a pénzügyi piacok miatt a tagállam az eurózóna elhagyását kezdi mérlegelni, akkor ez az egész közös valuta felszámolásához vezethet.

Ezen közjavak garantálásának függetlennek kell lennie az egyes tagállamok csődveszélyétől. Ez nem jelenti azt, hogy a közjavak kezelése szükségszerűen centralizált módon kell hogy történjen. Elképzelhető, elég annak lehetővé tétele, hogy az EU esetenként közbelépjen egyes krízisországok megsegítésére. Az EU-nak nem kell megfelelő menedékszálláshelyek építésébe kezdenie, de legalább pénzügyileg segítenie kell azon államokat, amelyek erre önmagukban képtelenek.

Ez a négy pont – a hitelezők felelőssége, a lehetőségek védelme, a demokrácia és jogállam védelme és a közjavak megőrzése – az, ami az euró megmentésének minimumfeltétele. Több kell azonban ahhoz, hogy kihasználjuk az EU adta lehetőségek egészét: az EU-nak garantálnia és terjesztenie kell a közjavakat mindannyiunk érdekében.

Mi különleges lehetőséget látunk a közös kül- és biztonságpolitika területén. Egy olyan multipoláris világban, ahol többek közt Kína és Oroszország megpróbálja a saját befolyási övezetét kiterjeszteni, az USA globális fennhatóságának folyamatos csökkenése mellett, Európának hatékonyan kell tudnia megvédeni saját érdekeit. Lehetővé kell tenni Európa számára közös stratégiák követését olyan területeken, mint például a globális kereskedelem vagy a pénzügyi szabályozás, de ugyancsak erre van szükség a globális javak kiaknázásával kapcsolatban is, mint például a tengerfenék vagy a világűr. Magától értetődő, hogy az eurózóna országainak, amelyeket összetart egy közös pénznem, közös szék kellene a Nemzetközi Valutaalap vagy a Világbank intézményeiben. Ha egyszer egy hatékony közös külpolitika születne, és centralizált döntéshozatali rendszert alkalmaznának a biztonságpolitikában, akkor az ENSZ Biztonsági Tanácsában egy közös mandátum is elérhető lenne.

A 21. század kihívásai túlmennek a klasszikus kül- és biztonságpolitikán. Az NSA-botrány például rámutatott: az EU-polgárok nem várhatják államaiktól, hogy azok megvédjék a magánszférájukat. Szükség van egy olyan európai adatbiztonsági piacra, amely szigorú internet- és titkosítási sztenderdeket követel meg és tartat be harmadik országokkal szemben is, amelyekkel megállapodik erről – ahelyett hogy ezeket az államközi szerződéseket később felülírják a nemzeti titkosszolgálatok közötti megállapodásokkal. Ideális esetben ezek a közjavak az Európai Unió egésze számára volnának hatályosak, beleértve az Egyesült Királyságot is. Amennyiben ez működésképtelennek bizonyul, annyiban az eurózónának fenn kell tartania a többsebességű Európa lehetőségét egyes területeken.

Euróegyezmény az euróunióért

E politikai célok eléréséhez az eurózónának új szerződési alapra van szüksége. Egységes euróegyezménynek kell felváltania az eddigi apránkénti reformokat. Egy ilyen egyezmény lehetővé tenné, hogy a válság során felgyülemlett közös tapasztalatokat és álláspontokat tartósan rögzítsük. Az euróegyezmény újra ráirányítaná a figyelmet a kontinens valódi politikai igényeire és céljaira, ahelyett hogy a ma állandóvá vált jogászkodó kérdésekre korlátozódna a diskurzus, amely kimerül abban, hogy jogilag mi lehetséges. A német alaptörvény módosítása, amely feltehetően szükségessé válik a további EU-integráció nyomán, elsősorban ezen új euróegyezményre tekintettel születhetne meg.

A többsebességes Európa gondolata nem új; de az eurókrízis rámutatott, hogy az integráció mélyülése az egész euróövezetet magába kell hogy foglalja. Európa kettészakadásának elkerülése érdekében minden tagállam érdekeire, különösen a kisebb államokra, tekintettel kell lenni.

Az eurókrízisben eddig állam- és kormányfők szabták meg a vita menetét. Ez a kormányközi egyezkedés azonban nem kielégítő eszköz a monetáris unió problémáinak megoldására. Ez a legfontosabb oka annak, hogy az Európai Központi Bank, akár tetszik, akár nem, elkerülhetetlennek érezte, hogy központi szerepet játsszon a közös pénznem megőrzésében. Európai szintű végrehajtó hatalomra van szükség, amely képes tárgyalásokat folytatni a krízisországokkal a szükséges reformmegállapodásokról vagy éppen dönteni bankok bezárásáról, amely biztosítja a közjavak folyamatos biztosítását. Az euróuniónak tehát mindenképpen szüksége lesz egy cselekvőképes gazdasági kormányra.

Ennek a gazdasági kormánynak fokozatos beavatkozási jogot kell biztosítani a nemzeti költségvetésekbe is. Ameddig a tagállamok betartják a kötelezettségeiket, ez csak nem kötelező ajánlásokkal járhat. Ám ha egy tagállam megsérti a stabilitási kritériumot, akkor a gazdasági kormánynak kell hogy joga legyen kötelező jelleggel meghatároznia azt, mennyit kell megtakarítania egy tagállamnak – ugyanakkor a tagállam megtartja azt a döntési jogot, hogy milyen módon felel meg a követelményeknek.

A gazdasági kormánynak szüksége lesz saját költségvetésre is azért, hogy a közjavak terjesztésének költségeit fedezze, továbbá egy növekedési alapra, amelyből a reformfolyamatokat támogatná az egyes eurózóna-tagállamokon belül. Elvben lehetséges e költségek fedezése közvetlenül kivetett adókból, de komoly érvek szólnak amellett, hogy a gazdasági kormány ne kapjon széles hozzáférést az európai adóalaphoz. Értelmes javaslat, hogy az euró-költségvetést egy tagsági díjon keresztül finanszírozzuk, amelynek nagysága körülbelül a GDP 0,5%-át érhetné el.

Az eurókormányt az euró-parlamentnek kell majd megválasztania és ellenőriznie. Kézenfekvőnek tűnik, hogy ez a parlament az Európai Parlament eurótagállamokat képviselő küldötteiből álljon, hiszen a cél a közjavak garantálása az eurózónán belül. Ugyanakkor a mi csoportunkon belül is léteznek olyan vélemények, amelyek szerint az európarlamentet inkább az eurózóna országainak nemzeti parlamenti képviselőinek kellene alkotniuk, hogy a nemzeti kormányok pénzköltése feletti kontroll a nemzeti képviselők kezében maradjon.

Akárhogy is legyen, azok az országok, amelyek az euró bevezetését tervezik a közeljövőben, mindenképpen a kezdetektől részesei kell hogy legyenek az eurószerződési tárgyalásoknak. Ez igaz az EU intézményeire is – egy szavazati jog nélküli részvételi jogon keresztül.

Le kell számolni azzal a hamis illúzióval, hogy a krízis magától elmúlik, és hogy a sebtében összerakott stabilizációs mechanizmus majd elég lesz a jövőben az euró hosszú távú sikeréhez. Az Európai Unió egyik alapító atyja, Jean Monnet egyszer azt mondta: „Európa a kríziseken keresztül fog kialakulni. (L'Europe se fera dans les crises.)” A mostani krízis valószínűleg az eddigi legsúlyosabb az unió történetében. Most rajtunk múlik, hogyan használjuk ki ezt a történelmi lehetőséget.

Glienicker Csoport: Armin von Bogdandy (Max-Planck-Institut for Comparative Law and International Law), Christian Calliess (FU Berlin), Henrik Enderlein (Hertie School of Governance), Marcel Fratzscher (DIW), Clemens Fuest (ZEW), Franz Mayer (Uni Bielefeld), Daniela Schwarzer (SWP), Max Steinbeis (Verfassungsblog), Constanze Stelzenmüller (German Marshall Fund), Jakob von Weizsäcker (Thüringer Wirtschaftsministerium), Guntram Wolff (Bruegel)

(Szigeti Tamás fordítása)