Egy lépés előre, a cél távol

Jog  |  2010. december 11.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Hosszú évekig élt az a hamis és rengeteg kárt okozó szemlélet, amely szerint a bírósági szervezet reformja befejeződött az 1997-ben elfogadott két kétharmados törvénnyel. Ez a nézet mindenki számára kényelmesnek tűnt, hiszen azok a változtatások, amelyekre azóta is szükség van, megbontották volna a felelőtlenség, következménynélküliség, alacsony színvonal régi konszenzusát. A jogállamnak megfelelő bírói működés mentális fejlődést igényelt volna, a bírói szerep lényegének átalakulását vagy ahogy a szakirodalom gyakran fogalmaz, a bírói ideológia megváltozását.

Ezt a változást az 1997-es bírósági szervezeti szabályozás lényegében teljesen valószínűtlenné tette az Európában példa nélküli hatásköri koncentrációval, amelyet a kollégáik által választott bírók dominanciájával működő központi igazgatási szerv, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) jelenített meg. Erről az igazgatási megoldásról számtalanszor leírtam és elmondtam véleményemet. Mindig hangsúlyoztam, hogy a bírói többségű, autonóm szerveknek részt kell venniük a bíróságok központi igazgatásában, de a bírói hatalom korlátlansága, ahogy minden korlátlan hatalom, jogállamban elfogadhatatlan következményekhez vezet. Egy hatalom akkor nem korlátlan, ha a hatásköröknek legalább egy részét más hatalmi ágakkal megosztva kell gyakorolnia.

Az elmúlt néhány évtizedben a klasszikus miniszteriális irányítás kiegészült a bírók részvételével a bírói függetlenséget legközvetlenebbül érintő hatáskörökben: bírák kiválasztása, előmenetele, alkalmassága, fegyelmi ügyeiben bírói szervek döntenek. Azokban az államokban viszont, amelyekben a központi igazgatás általános funkciója a bírók többségéből álló tanácsra hárul, az igazságügy-miniszternek is marad lényeges hatásköre, hiszen a kormányzat politikai felelősséget visel az igazságszolgáltatás működéséért. Politikai felelősséget bírói testület vagy bíró nem viselhet. Akinek felelőssége van, annak pedig hatáskörei is vannak.

Tipikus, és általában jól működik az a szervezeti megoldás, amelyben a miniszter felelős a bíróságok működési feltételeinek biztosításáért, de nincsenek hatáskörei a bírák státuszával és munkájuk értékelésével kapcsolatban, kivéve a bírósági vezetőket, akik adminisztratív hatásköreikkel kapcsolatban nem élvezhetik ugyanazt a függetlenséget, mint ítélkező bíróként. Egy ilyen hatásköri szabályozás esetében a bíróságok jó (értsd: kiszámítható, hatékony, magas színvonalú, gyors, átlátható) teljesítményét a hatalmi ágak együttműködése hozza létre. Az a megoldás viszont biztosan rossz eredményre vezet, amely minden hatáskört egyetlen bírói típusú szervhez rendel. A szabályozás ugyanis nem tud felelősséget telepíteni e hatáskörök mellé, és a bírói szervezet nincs rákényszerítve arra, hogy együttműködjön a felelősséggel is rendelkező másik hatalmi ággal. Elsősorban azért, mert önmagától minden szervezet a kényelmesebb utat választja.

A szemlélet, hozzáállás, szerepfelfogás megváltozása a magyar szervezeti megoldásban teljesen valószínűtlen, az örökölt tehetetlenségek konzerválása vált az egyik fő céllá. A jogi, politikai, társadalmi környezet turbulens változásait fenyegetésként érzékelő jogalkalmazói attitűdök dominánsak maradtak, így máig a bírói függetlenség súlyos félreértései uralják a gondolkodást, az átláthatóság és számonkérhetőség pedig egyszerűen felforgató és ellenséges igényként jelenik meg. Egy magas pozíciót betöltő bírósági vezetőtől származó levél szerint „a bíróságok függetlensége és pártatlansága folytán – a bíróságok ítélkezési munkája egyedül és kizárólag a bíróságok – értelemszerűen a felsőbíróságok – által kérhető számon. A jogállamiság dőlne romokba, ha a bíróságok ítélkezési tevékenysége más – külső – szervek ellenőrzése alá kerülne.” A számonkérhetőségnek csak ellenséges konnotációi vannak, csak a függetlenséget felszámoló jelentése létezik. Azokban az államokban, amelyekben a bírói kar megtapasztalta a hatáskörök megosztását, az együttműködési formákat, a független bíróságok társadalmi felelőssége könnyebben vált elfogadottá.

Mára azt már viszonylag sokan felfogják, hogy az igazságszolgáltatás teljesítményével gondok vannak, és jelentős szervezeti változtatásokat is végre kell hajtani ahhoz, hogy ez megváltozzon. Az új OIT törvénymódosításokat javasló részletes tervéből is világosan látszik a hibák felismerése és a korrekció iránya. Ehhez sok minden kellett: új legfelsőbb bírósági elnök, új összetételű OIT és talán néhány tudományos elemzés is, amely nyilvánossá tette a problémák természetét. Van tehát a változásnak belső támogatása, de gyaníthatóan bizonytalan a népszerűsége. Feltűnő volt a tavaszi kormányváltást követően, hogy a jelentős volumenű és minden tekintetben korlátlannak bizonyuló közjogi átalakítások közepette a bírósági szervezet tervezett változtatásairól semmi nem szivárgott ki. Nem tudtuk tehát, hogy az új belső reformszándék milyen politikai akarattal találkozik. Most azonban már pontosan lehet tudni, hogy a bírósági szervezet egyes lényeges pontjait érintő törvénymódosítás alapvetően összhangban van ezzel a szándékkal.

E törvényjavaslat számos eleme súlyosan kifogásolható: a gyorsítás ürügyén csonkolt eljárási garanciák, a tisztességes eljárás alapjogának veszélyeztetése, a titkos információgyűjtés korlátainak további lazítása. És persze felvetődik a kérdés, hogy miért kell egy ilyen nagy terjedelmű és jelentőségű jogszabályt oly módon (sürgősséggel) tárgyalni, hogy semmilyen szakmai véleménynek ne legyen esélye. Nem különösebben vigasztaló, hogy valószínűleg az igazságszolgáltatás vezetőivel megköttettek az alkuk.

A javaslat nem csökkenti azt a feszültséget, amely a Legfelsőbb Bíróságnak a bírákra kötelező erejű jogegységi döntése és a bírói értelmezési autonómia ütközéséből fakad. Üdvözlendő ugyanakkor a jog egységes gyakorlatának kialakulását előmozdító, a Legfelsőbb Bíróságot tudományos elemzésre kényszerítő szabályozás.

A bírák felkészültségének emelése érdekében végre kötelező lesz a továbbképzésen való részvétel, és a nyugdíjig folyamatos lesz (hatévenként) az alkalmassági vizsgálat. Ezek az egyébként természetes követelmények eddig udvariatlan tabusértésnek számítottak. A minőségi kontrollnak azonban van egy kétséges eleme: a kétszeres határozott idejű kinevezés, ha az első után csak ilyen feltételekkel tartja a vizsgálatot végző alkalmasnak a bírót. Tudvalevő, hogy a nem határozatlan időre kinevezett bíró státusza bizonytalan, ezért függetlensége korlátozott (ugyanez a helyzet a titkárokkal, ezért is problémás a bírói hatáskörök hozzájuk telepítése). Aránytalanul megnöveli így ez a módosítás a kétséges függetlenségű ítélkezők számát.

A javaslat az OIT összetételében nem változtat sokat. Az eggyel több miniszter tag nem oszt, nem szoroz, mert a szervezetben a bírói többség megmarad, a minősített többség pedig eddig sem volt meg. Az újraválasztás tilalmának bevezetése erősen üdvözlendő, legfeljebb a következetességet kell számonkérni: míg az OIT-ba bíró csak egyszer kerülhet, egyéb vezetővé kétszer, sőt nehezített feltételekkel harmadszor is válhat.

Végül van egy szervezeti probléma, amely a bírói igazgatási hatalom csúcsát érinti: az OIT elnökének a módosítás hatályba lépése után jelentősen megnő az önálló igazgatási súlya, olyan hatásköröket kap, amelyek az egész szervezet működésére nézve jelentősek, és a testület helyett ő fogja kinevezni a hivatal vezetőjét. Az igazgatási hatékonyság erősítése helyes, de közben ez a megnövekedett hatáskörű igazgatási vezető a Legfelsőbb Bíróság elnöke is, a legmagasabb ítélkező testület legfőbb bírája. Viszont az OIT által választott elnökkel nyilván az volna a probléma, hogy elszakadna a parlamenthez kötődő lényeges szál, és ez akkor sem kívánatos, ha nem éppen emelkedett érvek alapján szoktak vezetőt választani. Gondoljunk arra, hogy a jelenlegi elnök – és senki olyan, aki változtatásokat szorgalmaz – nem került volna a testület élére, ha maguk közül választhatnak.

Tehát a bírósági szervezetre vonatkozó módosítások jó irányt jelentenek, de nem lépnek túl a magyar modell legnagyobb korlátján, a központi igazgatási hatáskörök monolit szerkezetén. Jogállami feltételek mellett azt lehetne ajánlani, hogy a végrehajtó hatalom kapjon hatásköröket és ezzel felelősséget a bíróságok igazgatásában. (A hatáskörök és felelősség összefüggése az ügyészség alkotmányos helyzetében is lényeges érv. Az Országgyűlésnek felelőtlen legfőbb ügyészhez ragaszkodás a teljesen kontroll nélküli, ezért befolyásolható ügyészi hatalmat konzerválja.) Ilyen feltételek azonban jelenleg nincsenek, így sokkal jobb eredményeket továbbra sem várhatunk, a megoldás felemás.