Kisebbségi jogok az alaptörvényben

Politika  |  2011. július 6.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Az alaptörvény számos változást hozott a kisebbségi jogvédelem terén, rendelkezéseinek hatását azonban csak az elfogadásra váró, többnyire kétharmados támogatottságot igénylő törvények adják majd meg. Az írás az új alkotmányban kifejezett kisebbségpolitikai szemléletváltás fontosabb elemeit mutatja be. Összefoglalva megállapítható, hogy a múltba tekintő ideológiai deklarációk mellett zavaros és a jogvédelem tekintetében leginkább visszalépést jelentő szabályozás született.

Nemzeti és etnikai kisebbség helyett nemzetiség

Az első kérdés a többségi nemzet és a nemzetiség viszonyát érinti. Itt legelőször az alaptörvény kisebbségfogalmát, azaz a „nemzetiség” kategóriáját kell megvizsgálni. Összhangban az alkotmány előkészítésekor megszólaló kisebbségi önkormányzatok és a kisebbségi ombudsman javaslatával, a „nemzeti és etnikai” kisebbség terminológiát az alaptörvény a „nemzetiség” elnevezésre cseréli.

Etnikai kisebbség alatt a – döntően az államközi kapcsolatokat szem előtt tartó – nemzetközi jog azon népcsoportokat érti, amelyeknek nincs nemzetállamuk. Ezzel szemben az etnikai hovatartozással összefüggésbe hozható jogvédelem az érintett egyén döntésétől független, a külvilág besorolásán (biológiai jellegzetességeken vagy külső rasszjegyeken) alapuló hátrányos megkülönböztetés, verbális erőszak (gyűlöletbeszéd) vagy fizikai erőszak ellen is védelmet nyújt.

Az archaizáló, illetve tartalmilag nem definiált fogalmat az új kisebbségi törvényben határozhatja meg a jogalkotó. Kérdés, hogy ebbe a kategóriába tartozik-e majd a jelenlegi terminológia szerint etnikai kisebbségnek tekintett cigány és ruszin közösség is. Nem világos, hogy mi volt a gond a „nemzeti és etnikai kisebbség” elnevezéssel. Feltehetőleg az alkotmányozók nem vonják kétségbe sem a „nemzetiségek” számszerű kisebbségi létét, sem pedig valamilyen egyéb tekintetben jelentkező (éppen hogy a kisebbségi jogokkal orvosolni kívánt) hátrányos helyzetének meglétét. Emellett a nemzeti és etnikai kisebbségek között fontos különbségek vannak, és a „nemzetiség” nem tekinthető a kettőt magában foglaló nagyobb halmaznak, leginkább a nemzeti kisebbség szinonimája. Nem véletlenül használja ezt különbségtételt a nemzetközi terminológia, és az alaptörvény eredetileg benyújtott verziójában is még a „nemzetiségek és népcsoportok” szerepelt. (A numerus clausus néven hírhedtté vált 1920. évi XXV. törvény is „népfajokról és nemzetiségekről” beszélt.)

A többségi nemzet és a nemzetiségek

A kisebbségfogalom mellett fontos azt is megvizsgálni, hogy az alaptörvény milyen értelmezést ad a többségi nemzet fogalmának, illetve annak, hogy kik a nemzet tagjai. Itt, érdekes módon, keveredik a kulturális és a politikai nemzetfelfogás, az előbbi túlsúlyával. Nehéz betájolni az alkotmányozó által használt nemzetfogalmat: hol az ország polgárairól (politikai nemzet), másutt a nemzetről, majd az attól különálló entitásként nevesített „a nemzet polgárai”-ról beszél.

Az alaptörvény első sora szerint az alkotmány elfogadói „a magyar nemzet tagjai”. A normatív erővel felruházott preambulumnak tekinthető Nemzeti hitvallás egyfelől kimondja, hogy az alaptörvény megőrzi „az elmúlt évszázad viharaiban részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét”, majd elvi éllel rögzíti, hogy „a velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők”. Ez a hatályos alkotmány szövegének ismétlése ugyan, ám ez a paragrafus a korábbiakban több magyarázó célú alkotmánybírósági határozat ellenére sem nyert értelmet.

A Nemzeti hitvallás szerint az alaptörvény: „szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát.” Ugyanitt az is olvasható, hogy „mi, Magyarország polgárai készen állunk arra, hogy országunk rendjét a nemzet együttműködésére alapítsuk”; „tagadjuk a magyar nemzet és polgárai ellen a nemzetiszocialista és kommunista diktatúrák uralma alatt elkövetett embertelen bűnök elévülését”; továbbá hogy a Szent Korona „megtestesíti a nemzet egységét”.

Az alaptörvény Alapvetés című fejezete tovább árnyalja a többségi nemzet meghatározását, amikor rögzíti, hogy „Magyarország az egységes magyar nemzet összetartozását szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal”.

Mindezzel együtt úgy tűnik, hogy az alkotmányozó magyar nemzet tagjai megosztják az államhatalmat a nemzetiségekkel. Utóbbiak egyébként az alkotmányozásnak nem alanyai – noha a parlamenti, ezen belül pedig még a kormánypárti képviselők között is akadhatnak, illetve akadnak nem magyar nemzetiségű magyar állampolgárok.

A nemzetiséghez tartozás

Ugyancsak fontos, és legfeljebb a készülő kisebbségi törvény ad majd eligazítást a kisebbséghez tartozás feltételeiről. A kisebbségi önkormányzati választások etnokorrupciós gyakorlata miatt érzékeny terület a kisebbségi hovatartozás feltételeinek, valamint a regisztráció kérdésének szabályozása. A hatályos szabályozás ugyanis nem képes megakadályozni a kisebbségi többletjogokkal történő visszaélést, ami viszont azok tényleges kiüresedését eredményezheti. Az Alkotmánybíróság már a hatályos alkotmány alapján is azt mondta ki 45/2005. számú határozatában: alkotmányosan megengedhető, hogy törvény tegye kötelezővé a kisebbséghez tartozás kinyilvánítását, ha ezt az alapjog-korlátozást más alkotmányos jogok, értékek kényszerítően indokolják, és ha a legkisebb mértékű korlátozással, a legalkalmasabb eszköz használatával történik.

Ehhez képest fontos, hogy az alaptörvény Szabadság és felelősség című fejezetének XXIX. cikke szerint „minden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez”. A kisebbségi identitás vállalása, és nem az identitás választásának deklarálása alkotmányosan megalapozhat egy olyan szabályozást, amely a – például a regisztráció során megjelenő – szubjektív elemek mellett objektív kritériumokhoz kötheti a kisebbségi többletjogok gyakorlását.

Érdekes ellentmondás feszül ugyanakkor az alaptörvény azon két rendelkezése között, amely egyfelől a „velünk”, illetve „Magyarországon élő” nemzetiségeket nevesíti államalkotó tényezőként, azaz számukra biztosított az anyanyelvhasználathoz, a saját nyelven való egyéni és közösségi névhasználathoz, a saját kultúra ápolásához, az anyanyelvű oktatáshoz, valamint a helyi és országos önkormányzatok létrehozatalához való jog, ugyanakkor csak a nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárok számára biztosított az önazonosság szabad vállalásának és megőrzésének joga.

Nyelvhasználat

Az alaptörvény több helyen tartalmaz rendelkezéseket a kisebbségi nyelvhasználatról. A fent említett XXIX. cikk értelmében a „Magyarországon élő nemzetiségeknek joguk van az anyanyelvhasználathoz, a saját nyelven való egyéni és közösségi névhasználathoz, saját kultúrájuk ápolásához és az anyanyelvű oktatáshoz”, a Nemzeti hitvallás alapján pedig: „Vállaljuk, hogy […] a magyarországi nemzetiségek nyelvét és kultúráját […] ápoljuk és megóvjuk.” Ehhez képest az Alapvetés című fejezet alapján: „Magyarországon a hivatalos nyelv a magyar. (2) Magyarország védi a magyar nyelvet. (3) Magyarország védi a magyar jelnyelvet mint a magyar kultúra részét.”

Az alaptörvény vitájának utolsó szakaszában kikerültek a védelemre jogosult nyelvek közül a nemzetiségi nyelvek. Ezzel, a XXIX. cikkben biztosított védelem miatt, nem is lenne komolyabb baj, ugyanakkor elgondolkoztató, hogy vajon milyen alkotmányos szinten elhárítandó veszélyre gondolt az alkotmányozó, amikor a magyar nyelv védelméről rendelkezett. A nyelvvédelmi klauzula (ironikus módon, a különböző megnyilvánulásai kapcsán éppen a helyesíráshoz és a nyelvhelyességhez fűződő ellentmondásos viszonya miatt számos kritika által érintett) Schmitt Pál köztársasági elnökhöz köthető. Az ötlet némiképp meglepő, hiszen az ehhez hasonló rendelkezések kifejezetten a kisebbségi nyelvekre szoktak vonatkozni az alkotmányokban; a többségi nyelvet a legritkább esetben védi a jog. Az alkotmányi szintre emelt önálló magyar nyelvvédelmi klauzula pesszimistább értékelés szerint a szlovák államnyelvtörvény retorziójaként a nemzetiségi nyelvhasználati jogok és a világnyelvek korlátozásának alapjául is szolgálhat – akár úgy is, hogy a magyar nyelv védelme és a XXIX. cikkben foglalt jogok közötti ellentmondást az Alkotmánybíróság a „történeti alkotmány vívmányai alapján”, a Lex Apponyi vagy a klebelsbergi kultúrpolitika szerint oldja fel.

Parlamenti képviselet

Több változást ígér az alaptörvény a nemzetiségek politikai képviseletével kapcsolatban is. Az Állam című fejezet 2. cikk (2) bekezdése szerint: „A Magyarországon élő nemzetiségek részvételét az Országgyűlés munkájában sarkalatos törvény szabályozza.” A munkában való részvétel kitétel arra enged következtetni, hogy az alkotmányozó szakít a korábban képviselt álláspontjával, és – szemben a 2010 májusában elfogadott, de hatályba még nem lépett alkotmánymódosítással, amely 13 kisebbségi képviselőről szólt – a képviselői jogállás valamiféle alternatív, legfeljebb a tanácskozás jogát magába foglaló megoldását fogja majd a készülő sarkalatos törvény létrehozni. Ha ez így lesz, kevéssé érthető a néhány hónappal korábbi alkotmánymódosítás, ráadásul ily módon egy szerzett jog elvételét látjuk.

Hozzá kell tenni, a kisebbségek parlamenti képviseletével szemben számos érv hozható fel. A kedvezményes mandátumszerzési technikák ugyanis sértik a választójog egyenlőségének elvét, amely a demokratikus választójog alapjának tekinthető. Egy kizárólag a kisebbség képviseletét ellátó képviselő legitimációja az egykamarás parlamentben egyébként is nehezen értelmezhető a parlamenti munkarend túlnyomó többségét kitevő, kisebbségi szempontból irreleváns kérdések tárgyalásakor. Ráadásul, tekintettel arra, hogy a preferenciális módon mandátumhoz jutó képviselők nem tudják megakadályozni a kisebbségellenes döntéshozatalt, így parlamenti jelenlétük csak egy újabb, a médiapublicitás lehetőségét biztosító szimbolikus gesztus marad. Ennek a jelképes aktusnak azonban komoly alkotmányossági és képviselet-elméleti költségei lennének.

Kisebbségi ombudsman

A leglátványosabb visszalépést a kisebbségi jogvédelem terén az exportképes hungarikumnak tekinthető, jól működő, specializált országgyűlési biztos pozíciójának megszüntetése jelenti. Az alaptörvény sajátos öszvérmegoldást hozott az ombudsman és helyettesei jogállását illetően. E szerint győzött ugyan Szabó Máténak, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának az utóbbi években következetesen képviselt koncepciója, amelyet az „egy a biztos” jelszó fejez ki, és amely szakít az általános hatáskörű parlamenti biztossal azonos jogállású specializált (adatvédelmi, kisebbségi és a jövő nemzedékek védelmét ellátó) ombudsmanok rendszerével. Ugyanakkor a parlament fogja megválasztani a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyetteseket.

Az időközben benyújtott új ombudsmantörvényből kiderül, hogy a helyettesek kevéssé lesznek autonómak a parlamenti beszámolókészítés, az önálló intézkedés, a vizsgálatkezdeményezés, a munkájukat segítő szakapparátus tagjainak kinevezése tekintetében. Közjogi ellentmondás feszül ugyanakkor abban a megoldásban, amely szerint a helyetteseket az alapvető jogok biztosának javaslatára választaná meg az Országgyűlés, hiszen az alapvető jogok biztosa az Országgyűlésnek felelős megbízott, így az általa tett javaslathoz nem köthető a legfőbb népképviseleti szerv személyi döntése. Emellett az alapvető jogok biztosa minden tekintetben felettese lesz a helyetteseinek, akiknek beosztott hivatalnokként nem lesznek önálló hatásköreik, ugyanakkor a parlament kétharmada általi megválasztás révén erős közjogi és politikai legitimációval felruházott tisztség benyomását kelti az alaptörvény.

Lényeges változást jelent az is, hogy a hatályos alkotmánnyal szemben az alaptörvény alapján az ombudsmantörvény nem lesz kétharmados. Megjegyzendő, hogy – a korábbi időszak konfliktusainak tanulsága szerint – egy kétharmados többséggel nem rendelkező kormánytöbbség és a mostanitól eltérő szerepfelfogású köztársasági elnök esetében akár az ombudsmani tisztség betöltetlenségéhez vezethet a hatályos jelölési gyakorlat fenntartása, amely nem írja elő a parlamenti frakciók vezetőivel történő (a köztársasági elnök hatáskörének csorbítását egyébként nem eredményező) egyeztetés kötelezettségét.

Összességében arra a kérdésre, hogy milyen változást hoz a kisebbségi jogok védelmében az új alkotmányos rendszer, csak a sarkalatos törvények ismeretében tudunk majd kielégítően válaszolni. A jogvédelem terén kitapintható visszalépés mellett aggasztó az is, hogy a romák speciális helyzetéről hallgat az alkotmányozó – hacsak a segély feltételeként megállapítható kényszermunkát vagy a jogos önvédelem körének kitágítását megalapozó szabályozást nem soroljuk ide.