Az Európai Bizottság úgy látszik, megértette, hogy a jogállam szisztematikus lerombolását célzó kísérletekkel szemben az egyedi kötelezettségszegési eljárások alkalmatlan eszközök. Ugyan a körülményektől függően egyes esetekben a ma is rendelkezésre álló strukturált eljárások – a jogsértő tagállam szégyenpadra ültetése mellett – eredményeket hozhatnak. Ha azonban ez nem elég, akkor a bizottság továbbra is pont annyira lesz tehetetlenségre kárhoztatva, mint ezelőtt: az új keret nem helyez kilátásba új szankciós eljárást (de tegyük mindjárt hozzá, ezt feltehetően csak szerződésmódosítás írhatná elő). Ily módon az új szabályok nem tesznek mást, mint formalizálják – vagy Barroso elnök szavaival: „konszolidálják” – a bizottság utóbbi évekbeli de facto működését.
Ez nem jelentéktelen vívmány, sőt valószínűleg ez ma a maximum, amit a bizottság tehetett a hatályos jogot és a számításba vehető intézményeket (amilyen például az Alapvető Jogok Ügynöksége) figyelembe véve. Nem kizárt, hogy egyes kormányokat az új szabályok képesek lesznek visszatartani, de azokkal az illiberális nacionalista politikusokkal szemben, akik eltökélten konfrontálódnak a bizottsággal, az egyetlen eszköz az EU-szerződés 7. cikkének érvényesítése marad, amelynek használata továbbra is problémás.
Az új keret egyértelmű reakció azokra a liberális demokráciát romboló lépésekre, amelyek 2010 óta Romániában és Magyarországon történnek. Az eseményeket figyelemmel követő politikai szereplők és elemzők szerint az uniót felkészületlenül érte az „alkotmány-Einstand” (constitutional capture), amely nem azonos a tömeges korrupcióval (Bulgária és Románia fő problémájával) vagy az egyéni jogok megsértésével, bármilyen súlyosak is legyenek azok. Az alkotmány-Einstand célja a fékek és ellensúlyok rendszerszintű gyengítése és szélsőséges esetben a valódi kormányváltás végletes megnehezítése. Orbán Viktor miniszterelnök éppenséggel teljesen új alkotmányt fogadtatott el Magyarországgal (amit formális alkotmány-Einstandnak nevezhetünk); mígnem 2012 nyarán Victor Ponta miniszterelnök mindent megtett a fékek és ellensúlyok (különösen az alkotmánybíróság) kikapcsolására, hogy megszabaduljon politikai ősellenségétől, a romániai köztársasági elnöktől (informális alkotmány-Einstand).
A bizottság mindkét tagállam esetében vállalta a közvetlen konfrontációt. S bár az EU fellépése valószínűleg fontos volt a legrosszabb elkerüléséhez, kiderült, hogy a bizottság a jelenlegi szabályok mellett nem képes betölteni a szerződések őre szerepét: egyedi esetekben ugyan sikerrel támadott meg tagállami intézkedéseket a bíróság előtt, de képtelen volt megakadályozni a jogállam szisztematikus lerombolását. Bizonyos esetekben a bizottság a tagállami törvényeket nem teljes valójukban nézte éppen azért, hogy azok értelmezhetőek legyenek az EU jogi keretében, ám így pontosan azok politikai értelme maradt homályban. Például amikor az Orbán-kormány a bírák nyugdíjkorhatárának drasztikus csökkentésével ténylegesen lefejezte a bírósági szervezetet, az EU életkoralapú diszkrimináció miatt perelte be Magyarországot. Brüsszel ugyan megnyerte a pert, de a bírák visszahelyezésére soha nem került sor, így a történet többé-kevésbé az Orbán-kormány akaratának megfelelően végződött.
A mostani javaslat nyilvánvalóvá teszi, hogy a jogállami normák szisztematikus rombolása valós veszély, és hogy ezekkel szemben a 2. cikk alapján a bizottság a „szerződések őreként” felléphet. Az alapvető jogelvek és normatív kritériumok világossá teszik azt is, hogy ez a fajta EU-beavatkozás miért nem minősül a tagállami belső ügyekbe való illegitim beleszólásnak. Az unió a tagállamok egymás jogrendszerébe vetett kölcsönös bizalmára épül. Egy „horizontális Solange” mechanizmus ezért az EU mint intézmény végét jelentené, ezért a bizottság érvelésének lényege annak hangsúlyozása, hogy „az EU-polgárok és tagállami intézmények egymás jogrendszereibe vetett bizalma alapvető az EU egészének működéséhez”.
Eddig rendben is volnánk, de mi volna az új szabályok tartalma? A bizottság „strukturált párbeszédet” helyez kilátásba azzal a tagállammal szemben, amely a jogállami normák aláásására tör. Az eljárás a tagállami helyzet felmérésével kezdődne, ami egy „jogállami véleménnyel” érne véget, ahol a bizottság kérdések formájában fejezné ki félelmeit a tagállami kormány számára. Ha a kormány válasza nem kielégítő, akkor a bizottság „jogállami ajánlást” tesz. Ha ez sem elég, akkor „a bizottság fontolóra veszi a 7. cikk egyik mechanizmusának alkalmazását” (ez végső esetben lehetővé teszi a tagállami szavazati jog felfüggesztését az Európai Tanácsban, ami az ország normatív karanténba zárásával érne fel).
Három dolgot kell kiemelni. Egyrészt a keret lehetővé teszi, hogy a tagállami helyzet értékelésekor a bizottság tetszőleges forrásra támaszkodhasson: a Velence Bizottság, az Alapvető Jogok Ügynöksége és egyéb forrás is szóba jöhet. Mindez átfogó helyzetértékelést tesz lehetővé. Továbbá előrelépést jelent a pontosan meghatározott szempontrendszer mechanikus kipipálásával szemben, amire sajnos olykor a csatlakozási eljárás is redukálódott; vagy azzal szemben, amikor az egész eljárás egy intézményre van bízva, amit aztán a vizsgálat alá vont kormány minden eszközzel megpróbál befolyásolni.
Másrészt a javaslat hangsúlyozza a szerződés 4. cikkelyének (3) bekezdésében foglalt „lojális együttműködés elvét”. Ez azt mutatja, hogy a bizottság megtanulta a leckét az Orbán-kormánnyal való konfrontációt követően: emlékezhetünk, hogy a magyar kormány annak ellenére fogadta el az Alaptörvény negyedik kiegészítését sebtében, hogy a bizottság időt kért a konzultációra. Egy rosszhiszemű vagy a bizottsággal nyíltan szembeszegülő kormány ezek után „ajánlásokra” számíthat, és végső soron az Európai Tanács szavazására a 7. cikk alkalmazásáról.
Végül pedig a bizottság reménykedhet a „pellengérre állítás” hatásában. Bár a jogállami vizsgálat léte nyilvános lesz, a bizottság véleményének tartalma egészen a következő fázisig nem. Az ajánlások akkor kerülnek nyilvánosságra, ha a tagállam nem válaszol megnyugtatóan a kritikára. Látható, hogy a bizottság véleménye szerint a román és a magyar kormánnyal való nyilvános konfliktus vállalása segített a legrosszabb kimenetel elkerülésében, amire az új keret épít is.
De vajon a következő Orbánok meg fogják-e kétszer gondolni, hogy ujjat húzzanak az unióval? A válasz egyáltalán nem magától értetődő. Egy alkotmány-Einstandra készülő kormány bekalkulálja az EU-val való konfrontációt, éppen ezért jó előre Brüsszel ellen próbálja hangolni a közvéleményt, csöppet sem zavartatva magát attól, hogy más EU-kormányok mit gondolnak. A „pellengérre állítás” olykor működhet, de potenciális szankciók hiányában ebben aligha reménykedhetünk úgy általában. És e tekintetben nem sok minden változik: új szankcióról nincs szó, és a 7. cikkely alkalmazása semmivel sem válik könnyebbé. A bizottság minden bizonnyal azzal kalkulál, hogy a jogállamot romboló kísérletek egyértelművé és nyilvánossá tétele, amelyeket a Velence Bizottság és egyéb tekintélyes EU-s jogi intézmények hitelesítenek, az Európai Tanácsot arra ösztönzik majd – a szerződés által említett „indoklással ellátott javaslattal” –, hogy vegye komolyan számításba a 7. cikk alkalmazását. Csakhogy mivel végső soron minden a 7. cikk alkalmazásán fog múlni, hiba volna hátradőlni és azzal áltatni magunkat, hogy a jogállam uniószerte védve lesz, a bizottságnak köszönhetően. Ehhez további tervek és tettek szükségesek.
Hadd éljek rögtön két javaslattal. Először is, ha a bizottság a jövőben valóban egy tudatosan politikusabb szerepet ölt fel azért, hogy növelje az EU demokratikus legitimációját (amivel természetesen együtt járna, hogy a bizottság kvázi kormánnyá válna nyilvánvaló politikai agendával), akkor a bizottságnak a mostani keretben hangsúlyozott „objektív” szerepfelfogása sokkal kevésbé lesz hiteles. Egy Schulz-bizottság folytathat ugyan csörtét egy jövőbeli Orbán-kormánnyal, de akkor a szokásos orbáni okoskodás, miszerint mindez csak az európai baloldal boszorkányüldözését jelenti egy sikeres konzervatív forradalmárral szemben, hitelesebben fog hangzani sok megfigyelő szemében.
Másrészt továbbra sem világos, hogy kinek kell majd felmérni a helyzetet, ezek alapján ki alkot véleményt, és végül ki fogalmaz meg ajánlásokat. Rivális javaslatok szerint jól látható, és szerencsés esetben tekintélyes szereplők mondanák ki a végső szót, akiknek van átfogó politikai és jogi tudásuk. (Lásd például Kim Lane Scheppele kollégám javaslatát egy szisztematikus kötelezettségszegési eljárásról. Egy másik terv a Koppenhágai Bizottság létrehozásáról szintén ebbe az irányba mutat.) Természetesen az Európai Bíróságot vagy a Koppenhágai Bizottságot is lehet pártossággal vádolni, ám jóval kevésbé tűnhet indokoltnak a vád. Továbbá ezek a rivális javaslatok nemcsak átmeneti mechanizmusokat, hanem átmeneti szankciókat is kilátásba helyeznek (átmeneti, mert ezek a meggyőzés gyenge és 7. cikk erős eszközei között vannak). Ugyanakkor úgy tűnik, ezen kihívások megválaszolása az új bizottságra és végső soron egy új szerződésre marad.
(Köszönet Halmai Gábornak, Dan Kelemennek és Kim Lane Scheppelének a kommentjeikért.)
Ez az írás a Verfassungsblog.de oldalon jelent meg. A cikket a szerző hozzájárulásával közöljük.
(Szigeti Tamás fordítása)