A magyar állam két lépésben államosította az önkormányzati oktatási rendszert: 2011-ben törvénnyel állami fenntartásba vette az iskolavagyont, majd 2017. január 1-jével átvette az iskolarendszer működtetési hatáskört is. A parlament ezzel párhuzamosan a 2017-es költségvetéséről szóló törvénnyel bevezette a szolidaritási hozzájárulás intézményét, amelynek szabályai alapján a budaörsi önkormányzatnak tavaly több mint kétmilliárd forint befizetési kötelezettsége keletkezett.
Tévedés ne essék: a szolidaritási adó intézményében semmilyen szolidaritási elem nincs. Ez az önkormányzat számára irreális terhet jelent, mert az elvonás mintegy háromszorosa annak az összegnek, amelyet korábban az iskolái működtetésére fordított, és ez a hozzájárulás az országos előirányzat 10 százalékát teszi ki. A hozzájárulás miatt a budaörsi önkormányzat egyrészt elveszti valamennyi eddigi állami támogatását, és korábbi támogatási összegnek megfelelő összeget köteles befizetni.
Az önkormányzat bírósági eljárásban vitatja a szolidaritásinak nevezett adó jogszerűségét és alkotmányosságát. Míg az elsőfokon eljáró Fővárosi Törvényszék megállapította a jogalkotással okozott kárért való felelősséget, addig a másodfokon eljáró Fővárosi Ítélőtábla az állami immunitásról szóló kúriai mantrát ismételte meg, és az Alkotmánybíróság határozatától tette függővé a kártérítés jogalapjának megállapítását. Ez abszurd feltétel, hiszen a központi adók felülvizsgálatát kizárja az Alaptörvény. Az ügy most ott tart, hogy a Kúria, a legfőbb rendesbírósági fórum, felülvizsgálati eljárásban vizsgálja a jog- és alkotmányossági kérdést.
Ezzel párhuzamosan országgyűlési képviselők normakontroll-eljárást kezdeményeztek az Alkotmánybíróságnál. Az indítványozók álláspontja szerint a budaörsi önkormányzat által is sérelmezett rendelkezések ellentétesek a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló Chartával, amelyet Magyarország 1997-ben törvénnyel hirdetett ki.
Az indítványozók szerint a támadott szabályok miatt az érintett helyi önkormányzatok elvesztik a feladatellátásukra adott teljes költségvetési támogatásukat, illetve – értelmezéstől függően – a nettó finanszírozáson túl befizetővé válnak. Tehát a törvény a döntési szabadságukat jelentősen szűkíti, illetve eliminálja, ami ellentétes a Charta 9. cikkébe foglalt arányosság és szabad rendelkezés elvével.
Emellett a szabad rendelkezés chartabeli elvét sértik azok a törvényi rendelkezések is, amelyek az egyes pénzügyi forrásokkal eredményesen gazdálkodó önkormányzatoktól más, normatív szabályozókból (így – többek között – az Alaptörvényből és az önkormányzatai törvényből) következő pénzügyi forrásokat teljesen elvonnak, illetve a helyi önkormányzatokat a nettó finanszírozáson túl befizetésre kötelezik. Az indítványozók rámutattak arra is, hogy a szolidaritási hozzájárulás nyilvánvalóan nem minősíthető a Charta 9. cikke szerinti kiegyenlítési vagy azzal egyenértékű eljárásnak sem, hiszen az elvonás nem a hátrányos helyzetű helyi önkormányzatok javára történik, hanem közvetlenül a központi költségvetésbe folyik.
Rex non potest peccare, vagyis a király nem okozhat jogsértést az ókori római maxima egyik – az angolszász common lawban elterjedt – jelentése szerint. Ennek az ősi jogfelfogásnak a mai valósághoz annyi köze van, mint a 18. századi mordályoknak a mai félautomata fegyverekhez – az abszurditás meg is látszik az USA második alkotmánykiegészítésének bírói értelmezésén.
Ma már nem az a kérdés, hogy az állam mikor cselekedhet jogon kívül (soha). Nem is az, hogy az állam képviseletében eljáró szereplők jogellenes tevékenysége vagy mulasztása megalapozhat-e kártérítési felelősséget a jogellenes egyedi aktusaiért (minden esetben). Hanem inkább az, hogy milyen következménye van a normatív, jogszabályi eszközökkel elkövetett jogsértéseknek (ez heves viták tárgya a köz- és a magánjogban is).
A költségvetést kímélő vagy a ködös szuverenitás-felfogásba burkolózó ellenvetések ellenére az állami immunitás doktrínája ma már történelem – mind alkotmányjogi, mind nemzetközi jogi, továbbá az európai uniós jog szempontjából is. Az európai uniós jog legfőbb őrzője, a luxemburgi Európai Bíróság számos esetben megállapította, hogy a tagállam köteles az okozott kárt megtéríteni az uniós jogi aktusokba ütköző tagállami szabályozásért, illetve egyes uniós jogi szabályzók implementálásának elmaradásáért (lásd például a Frankovich-Bonifaci, Brasserie du Pêcheur és a Factortame ügyeket). A strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága nemcsak az Emberi jogok európai egyezményébe ütköző egyedi intézkedésekért vagy mulasztásokért marasztalja el a vétkes tagállamot (amelynek kártérítést kell fizetnie a panaszosnak), de az úgynevezett pilot judgment eljárásban arra is felhívhatja a tagállamot, hogy – mivel strukturális probléma van a tagállam jogrendszerében – módosítsa a jogszabályi környezetet annak érdekében, hogy az megfeleljen az egyezménynek (lásd a lengyel kárpótlási vagy a magyar börtönviszonyokat érintő ügyeket).
A fenti tendenciával szembemegy a magyar rendesbírósági gyakorlat. A korábbi Ptk-n alapuló gyakorlat szerint a Legfelső Bíróság azon az állásponton volt, hogy „a jogalkotás nem minősül a közhatalom gyakorlása során végzett szervező, intézkedő tevékenységnek, így a jogalkotásért fennálló felelősségre a Ptk. 349. §-a nem alkalmazható, és a perbeli esetben polgári jogi kárkötelmet keletkeztető diszfunkcionális jogalkotás sem volt megállapítható”.
A korábbi Ptk.-t ugyan új váltotta fel, de az értelmezési gyakorlat változatlannak látszik. Bár az új Ptk.-t egyebek mellett azzal népszerűsítették, hogy egyértelműbbé tette a közhatalmi aktusokért való jogi felelősséget, de továbbra is meglehetősen homályos a jogalkotással okozott kár polgári jogi következményei terén. Egyesek szerint az új Ptk. alapján az állam – immunitása miatt – nem felel polgári jogilag a jogalkotással okozott kárért. Mások – így a törvényjavaslat indoklását írók is – az általános kártérítési klauzula alapján látják megállapíthatónak az állam kárfelelősségét, míg egy harmadik csoport, ide tartozom én is, széles értelemben vett közhatalmi aktusként fogják fel a jogalkotást, illetve annak elmulasztását, és az erről rendelkező Ptk.-szabályt látják alkalmazhatónak. A vita talán nem is ezt is az kérdést érinti elsősorban.
Ha a Kúria nem fordul az ügy eldöntése kapcsán az Alkotmánybírósághoz, akkor vélhetően a budaörsi önkormányzat teszi ezt majd meg alkotmányjogi panasz keretében. Vajon milyen kimenetele lehet ennek a többmilliárdos perértékű, az érintett önkormányzatok mindennapjait alapvetően érintő eljárásnak?
Nem valószínű, hogy a Kúria változtatna az álláspontján. Bár előfordult, hogy a Kúria elvi döntésben arra az álláspontra helyezkedett, hogy a magyar állam helytállni köteles a jogalkotással okozott kárért, de ebben – a jelenlegi kormánynak kedvező – ügyben az amerikai alkotmányjogi gondolkodásból jól ismert és a magyar joggyakorlatban sem idegen doktrína alapján döntött a kártérítés mellett a legfőbb rendesbírói fórum: a jogalkotás valójában egyedi ügybe bújtatott rendelkezés, tehát tartalmilag nem jogalkotás, hanem azzal való visszaélés volt.
A budaörsi eset azonban másnak tűnik. Több önkormányzatot érint, és bár az adó mértéke fojtogató mértékű és kisajátító hatású, de – alkotmányos adójog hiányában – látszólag nincs ellene jogorvoslat. Az Alkotmánybíróság 98 százalékos különadót alkotmányellenessé nyilvánító döntése után, 2011-ben elrendelt hatáskörcsökkentés hátterében az állt, hogy a közpénzügyek a kormánytöbbség szabad prédájává válhassanak. Tehát ennek a kérdésnek az alkotmányosságáról ma bírói fórum nem hozhat ítéletet Magyarországon. Hatáskör hiányában az Alkotmánybíróság arról sem foglalhat állást, hogy a szolidaritásinak hívott adó okozott-e jogellenesen kárt a budaörsi önkormányzatnak. Kártérítésre nem számíthat a budaörsi önkormányzat. Az egy másik kérdés, hogy az igen lassú alkotmánybírósági ítélkezés elégtételt ad-e számára az önkormányzati képviselők indítványa alapján, és a bírák megállapítják-e, hogy a szolidaritási adó nemzetközi jogi kötelezettséget sért.
Arról, hogy ebben az ügyben hogyan döntenek majd a bírói fórumok, elég pontos elképzeléseink lehetnek. Az egyelőre nem világos, mikor közeledik majd a magyar rendes- és alkotmánybírósági gyakorlat a jogalkotással (vagy mulasztással) okozott kár európai mércéihez. Vajon meddig kell várni az állami felelőtlenség ókori-középkori dogmájának megtörésére?