Eszköztelen Alkotmánybíróság? | Szuverén

Eszköztelen Alkotmánybíróság?

Jog  |  2012. július 19.
Nyomtatás  |  Cikk küldése  |  Olvasói levél  |    |  

Mauro Capelletti klasszikus megfogalmazása szerint az alkotmánybíró hatalma attól függetlenül félelmetes, hogy döntéseinek mások adnak értelmet. Ez azonban nem azt jelenti, hogy az alkotmánybírák ne tudnák kikényszeríteni döntéseik végrehajtását. Ez igaz lehetne a bírák idő előtti nyugdíjazásáról szóló határozatra is.

Capelletti sokszor idézett állítása óta számos alkotmánybíróság árnyaltabbá tette, talán meg is cáfolta az állítás mögötti feltevést: azt, hogy a hatalommegosztás elvén működő demokráciában az alkotmánybíróságok – döntéseik nyilvánosságra hozatala után – gyakran eszköztelenek, és a politikai hatalmi ágak (a törvényhozás és a végrehajtó hatalom) vagy a rendesbíróságok belátásán múlik, mennyire érvényesül a mindennapok gyakorlatában az alkotmánybírósági döntésekben megfogalmazott alkotmányossági eszmény.

A magyar Alkotmánybíróság (AB) eddigi gyakorlatában is számos olyan eset volt, amikor az alkotmánybírósági döntés önmagában orvosolt egy alapjogsérelmet, vagy a jogsértést elkövető állami szerveknek nem volt más választásuk, mint orvosolni a jogsértést. Az első ilyen eset már 1990-ben megtörtént. A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatával foglalkozó 32/1990-es határozat 1991. március 31-i hatállyal semmisítette meg a bírói felülvizsgálatot egyes esetekben alkotmányellenesen kizáró jogszabályt. Mivel a törvényhozás nem alkotta meg időben az új szabályozást, ezért 1991. április 1-je és júliusa között (tehát az immár alkotmányos szabályozás megalkotásáig) a rendesbíróságok minden közigazgatási határozatot felülvizsgálhattak az alkotmány jogorvoslati jogot biztosító szabálya és az AB-határozat eredményeként. Az AB működésének ugyancsak korai időszakában, az 57/1991-es Jánosi-döntésben az AB akkori hatáskörét – a többségi szakirodalmi álláspont szerint –vitatható módon gyakorolva egy egyedi rendesbírósági ítéletet semmisített meg annak érdekében, hogy az eljárás indítványozója vérségi származását megismerhesse. Ezen túlmenően, mind a korábbi, mind az új alkotmánybírósági törvény alapján, az Alkotmánybíróság elrendelhette és jelenleg is elrendelheti az alkotmányellenes norma alapján jogerős határozattal lezárt büntetőeljárás felülvizsgálatát, ha az elítélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól.

A 2012. január 1-jén hatályba lépett alkotmánybírósági törvény (Abtv.) – az egyedi jogsérelmek orvoslása terén – az eddigieknél látszólag sokkal erőteljesebb hatásköröket biztosít az Alkotmánybíróságnak. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. és 27. §-a alapján nemcsak bírósági döntésekben alkalmazott jogszabályok és egyedi bírósági döntések alkotmányosságáról foglalhat állást, de minden olyan állami aktusról is, amely ellen nincs jogorvoslati lehetőség biztosítva. Az Abtv. 43. §-alapján ha a bírói döntés alaptörvény-ellenes, az AB a döntést megsemmisíti, sőt a döntéssel felülvizsgált más bírósági vagy hatósági döntéseket is megsemmisítheti. Ezen túlmenően a törvényhozó, a hatalommegosztás elvével összhangban – mivel végső soron az Alkotmánybíróság az alkotmány végső értelmezője – az Abtv. 27. §-a szerinti, alaptörvény-ellenesen hozott bírósági ítéletek jogkövetkezményeit úgy rendezte, hogy „[a] bírói döntés Alkotmánybíróság általi megsemmisítése következtében a szükség szerint lefolytatandó bírósági eljárásban az alkotmányjogi kérdésben az Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni”. Összességében megállapítható, hogy az év elején hatályba lépett alaptörvény és Abtv. az egyéni jogsérelmek hatékony jogorvoslati fórumává alakította át az Alkotmánybíróságot.

Ennek tükrében meglepő, hogy az érintettek alkotmányjogi panasza alapján született, a bírói függetlenséget sértő, a 62 éves kötelező nyugdíjkorhatárt előíró szabályt január 1-jére, tehát a norma hatálybalépésére visszamenőleg megsemmisítő határozat (ABh.) semmiféle konkrét jogorvoslati lehetőséget nem biztosít a 2012. június 30-áig, a korábbi köztársasági elnök által felmentett 228 bírónak, sem az új köztársasági elnök által eddig felmentett és felmentendő 46 bírónak. Egyesek szerint a döntés későn született, és érdemben már nem változtat a kialakult helyzeten: az ügyben végül a „bírói függetlenség maradt alul”. A körülményeket mérlegelve nem vagyok ennyire pesszimista, a bírói függetlenség ügyében korántsem hirdettek végeredményt.

A szavazáskor végletekig megosztott testület (végül az elnök szavazatával lett relatív többsége a megsemmisítés melletti álláspontnak) az indokolás IV. 3.3.3. pontjában leszögezi, hogy „az alkotmányellenessé nyilvánított törvény alapján felmentett bírák szolgálati jogviszonya nem áll helyre az alkotmánybírósági döntés erejénél fogva, hanem további jogi helyzetüket a Bjt. [a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény – D. T. B.] szabályai szerint lehet rendezni”. A relatív többségi indokolás – felidézve az alaptörvény és a Bjt. releváns szabályait – tehát a köztársasági elnök térfelére passzolta tovább a labdát (így a döntés felelősségét), mivel a bírák felmentéséről az Országos Bírói Hivatal (OBH) elnökének előterjesztésére ő dönthet, és ez – a relatív többségi indokolás szerint – irányadó még az alaptörvény-ellenesen felmentett bírákra is.

Az ABh. rendelkező része ex tunc, a támadott szabály hatálybalépésének napjára (2012. január 1-jére) állapította meg az alaptörvény-ellenesség hatályát. Ebből az következik, hogy minden, az érintett bírákkal kapcsolatos, a bírói jogviszony megszüntetésére vonatkozó munkáltatói döntés, OBH-elnöki előterjesztés és köztársasági elnöki felmentő határozat alaptörvény-ellenes, semmis, joghatás kiváltására alkalmatlan. A határozat rendelkező része azonban nem rendezi közvetlenül a bírák helyzetét, nem írja elő például alkotmányos követelményként, hogy azokat a bírákat, akiket alaptörvény-ellenesen fosztottak meg bírói státuszuktól, vissza kell helyezni.

Az alaptörvény és az ABh. tükrében hogyan lehet orvosolni a bírói jogviszonyokat érintő alaptörvény-ellenességet? Ahogy említettem, a bírák státuszának rendezését a köztársasági elnök hatáskörébe utalta a relatív többségi indokolás. Nemcsak alkotmányos követelményt írhatott volna el ő az AB – álláspontom szerint az Abtv. alapján ennél talán többet is tehetett volna.

Az Abtv. 39. § (3) bekezdésének általános szabálya szerint „[a]z Alkotmánybíróság az alkalmazott jogkövetkezményeket az Alaptörvény és e törvény keretei között maga állapítja meg”. A 45. § (2) bekezdése alapján „[h]a az Alkotmánybíróság […] alkotmányjogi panasz alapján semmisít meg egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt, a megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság eljárására okot adó ügyben nem alkalmazható”. Bár az Abtv. 1. § a) pontja az egyedi ügy fogalmát egy rendesbírósági eljáráshoz köti, de emlékeztetek rá, hogy az Abtv. 39. § (3) bekezdése – az Abtv.-nél magasabb rendű – alaptörvényre is hivatkozik, mint a jogkövetkezmények igazolásának lehetséges forrására. Így a jogállamiságból eredő azon követelményt is érvényesíthette volna az AB, hogy alaptörvény-ellenes jogi aktus nem létezhet a jogrendszerben.

A határozatból – az én olvasatomban – az következik, hogy a köztársasági elnöknek, hivatalból észlelve az alaptörvénysértő felmentésről szóló határozatait, vissza kell vonnia azokat. Még akkor, ha azokat előterjesztés, az OBH elnökének javaslatára hozta, nem pedig önálló hatáskörben. Talán ez az egyetlen lehetősége arra, hogy az alaptörvény 9. cikk (1) bekezdésével és alkotmányos jogállásával összhangban őrködjön az államszervezet demokratikus működése felett, és – a bírói felmentések további gyakorlásával – elkerülje az alaptörvénysértés miatt indítható esetleges felelősségre vonási eljárást.

A bírói felmentésekről szóló határozatok visszavonási kötelezettségének elsődleges indoka azonban mégiscsak egy, a fentieknél konkrétabb és már említett alkotmányossági kötelezettség. A köztársasági elnök perspektívája ebben az ügyben megegyezik bármelyik más közhivatal-viselő nézőpontjával: az elnöknek is mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy alaptörvény-ellenes egyedi aktusok és normák ne érvényesülhessenek a jogrendszerben. Ez következik az alaptörvény jogállamiság-klauzulájából.

A konkrét ügy arra is bizonyíték, hogy a köztársasági elnök e kötelezettsége nemcsak akkor érvényesítendő, amikor azt mérlegeli, hogy kezdeményez-e előzetes normakontroll-eljárást az Alkotmánybíróságnál, vagy amikor kitüntetésekről dönt. Ahogyan az AB a 35/2011-es döntésében fogalmazott: „Az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeltetése az Alkotmány értelmezésén keresztül annak védelme, az Alkotmány rendelkezéseinek érvényre juttatása, akár egyedi jogvitákban is. Alkotmányos és ezért alkalmazandó jogszabály az, amely összhangban van az Alkotmány rendelkezéseivel, tartalmával. Alkotmánybíráskodás nélkül az Alkotmány puszta deklaráció maradna, a jogállamiság elve írott malaszt. Az Alkotmány alkotmánybírósági értelmezési monopóliuma azonban nem jelenti egyúttal az alkalmazás monopóliumát is.” (Kiemelés tőlem – D.T.B.) Az idézett határozat kiterjesztette az alkotmányvédelem hatáskörét és lehetőségét a rendesbíróságokra. Ennek indoka „az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége […]” volt.

Az alaptörvényt olvasva nincs okunk feltételezni, hogy a köztársasági elnöknek vagy az OBH elnökének – az alaptörvény és más jogszabályok keretei által meghatározott mozgásterükben – ne lenne hasonló hatásköre, kötelezettsége és joga az alkotmányellenes normák mellőzésére, mint az alkotmánybíráknak és rendesbíróságokon ítélkezőknek. Még akkor is, ha az utóbbiak a konkrét ügy kapcsán lehet, hogy peres felekké válnak.

Ez utóbbi felvetés azért érdekes, mert az OBH elnöke még az ABh. kihirdetése előtt úgy nyilatkozott – és ezt az álláspontot tette napokkal később magáévá a Magyar Bírói Egyesület elnöke is –, hogy bírói szolgálati jogviszony visszaállítása iránti pert kell indítaniuk a munkaügyi bíróságon az érintett bíráknak, tehát nekik és nem a felmentésben részt vevőknek van cselekvési kötelezettségük. Mindketten elfelejtették azonban megjelölni azokat a törvényhelyeket, amelyek felhatalmazzák arra a munkaügyi bíróságokat, hogy az alaptörvény-ellenes bírói felmentéseket eredményező (így a köztársasági elnöki) határozatokról döntsenek, levonva a semmisség jogkövetkezményét – hiszen az ex tunc megsemmisítés miatt joghatás egyik felmentő döntéshez vagy előterjesztéshez sem fűződhet.

Természetesen könnyen elképzelhető, hogy ezek a dilemmák nem reálisak. A miniszterelnök röviddel az ABh. kihirdetése után leszögezte: „a rendszer marad”. Ez a cél csak akkor érhető el, ha az alaptörvényt és a Bjt. érintett szabályát január 1-jére visszaható hatállyal módosítja a parlament kétharmados többsége.

A döntés kapcsán mindenképpen felhívnám a figyelmet azonban egy olyan jelenségre, amely ritka az alkotmánybíráskodásban, és némi reményt adhat a jövőre. A relatív többségi indokolás alkalmazott egy olyan értelmezési megközelítést, amely korábban különvéleményként jelent meg. (Magyarországon ilyen módon alakult ki annak idején a szükségességi-arányossági teszt, vagy vált a magyar alkotmányjog részévé az amerikai szólásszabadság-gyakorlatból ismert „foglyul ejtett közönség” doktrína).

A relatív többségi indokolás IV. 3.3.1. pontja szerint „[a]z [alkotmány]értelmezésnél az alkotmányértelmezésre általában irányadó szabályokat kell követni, vagyis egyetlen szabálynak sem lehet olyan tartalmat tulajdonítani, amellyel egy másik kiüresedhetne. Az Alaptörvény zárt, ellentmondásmentes rendszer. […] Az Alaptörvény szabályait is csak egymásra tekintettel lehet és kell értelmezni. Az általános [bírói nyugdíjazási – D.T.B.] korhatárt ezért úgy szabad értelmezni, hogy ennek eredménye ne vezethessen a bírói függetlenség lényeges elemei sérelmére.” Ezek a mondatok összecsengenek azokkal, amelyeket Kiss László alkotmánybíró fogalmazott meg először az alkotmányellenes alkotmánymódosításról döntő 61/2011-es határozathoz fűzött különvéleményében.

Ebből az alkotmányértelmezési nézőpontból számára az következett, hogy normahierarchia van az alkotmányon (alaptörvényen) belül: egyes alkotmányos normák megelőzhetnek másokat. A normahierarchia meghatározása és érvényesítése, vagyis az alaptörvény-ellenes alaptörvény-módosítás megsemmisítése – álláspontja szerint – az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ma még nem tudjuk, hogy az ABh. relatív többségi indokolását jegyző hat másik alkotmánybíró is ezt a következtetést vonja-e le akkor, ha a napokban valóban sor kerül az alaptörvény módosítására. Annyi viszont biztos, hogy mind a strasbourgi, mind a luxemburgi bíróság a közeljövőben állást foglal a magyar bírák függetlenségének kérdésében.