Az uniós jogfejlődés szempontjából az ítélet kimenetele kevésbé izgalmas, annak miértje már sokkal inkább. A bíróság érveléséből közvetve vagy közvetlenül következtethetünk az alapjogok, a nemzetközi jog és az alapszabadságok közötti hierarchiára, továbbá tanulságokat vonhatunk le az integráció mélysége és ennek meghatározásával kapcsolatban a bíróság önkorlátozása vonatkozásában.
Az indokolás logikája ugyanakkor több ponton megtörik, fontos kérdéseket megválaszolatlanul hagy a bíróság, egyes vitákat pedig feleslegesen megnyit. Ebből azonban még nem következik semmi a végeredmény helyességére nézve. A magyar kereset elutasításának több, szakmailag védhető módja is elképzelhető lett volna. Ezekből bemutatunk néhányat.
Az incidens
Emlékeztetőül: Sólyom László 2009. augusztus 21-én a szlovákiai Révkomáromba (Komárnóba) tartott, hogy ott beszédet tartson Szent István szobrának avatásán. Az ünnepségre egy társadalmi szervezet, a komáromi Szent István Szoborbizottság meghívására utazott, politikusokkal nem tervezett találkozót. A szoboravatás Szent István ünnepének másnapjára, augusztus 21-re esett. Augusztus 21. ugyanakkor Szlovákiában érzékeny dátum, hiszen 1968-ban éppen ezen a napon vonultak be a Varsói Szerződés csapatai – így több száz magyar katona is – Csehszlovákiába, a prágai tavasz leverésére.
A köztársasági elnök tervezett látogatását megelőzően jegyzékváltás történt a két ország között, és a szervezés rendben ment egészen augusztus 19-ig. Két nappal a szoboravatás előtt azonban Szlovákia három jelentős közjogi méltósága, Ivan Gašparovič államfő, Robert Fico kormányfő és Pavol Paška házelnök közös nyilatkozatot adott ki, amelyben érzéketlennek nevezték a látogatás időpontjának megválasztását. A szlovák államfő a szoboravatás napján hangsúlyozta, hogy örömmel venné, ha Sólyom László komolyan venné aggályaikat. Sólyom László erre azt üzente vissza, hogy fenntartja a szoboravatáson való részvételi szándékát, és emlékeztetett arra, hogy egy évvel korábban, a Csehszlovákia elleni agresszió 40. évfordulóján kifejezte sajnálatát a történtekkel kapcsolatban. A szobor leleplezése előtt pár órával Robert Fico kijelentette, hogy provokációnak tekinti a látogatást, és megtagadja a magyar államfő belépését Szlovákia területére. A szlovák külügyminisztérium ennek megfelelően diplomáciai jegyzéket közölt Magyarország szlovák köztársasági nagykövetével, amelyben megtiltotta Sólyom László határátlépését. A köztársasági elnök, miután megismerte a jegyzék tartalmát, nem kelt át a komáromi Erzsébet hídon, hanem annak közepéig gyalogolt, és visszafordult. „Visszafordulok, mert nem tudnak engem egy tudatos jogsértésbe belehajszolni, hiszen jogász vagyok, államelnök vagyok” – fogalmazott.
Az ítélet
Az incidenst követően a magyar állam az uniós jog megsértésének kimondására irányuló ún. kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását kérte a bizottságtól. Ezt a bizottság 2009 decemberében visszautasította azzal, hogy „a nemzetközi jog alapján a tagállamok fenntartják a jogukat a külföldi államfő területükre való belépésének ellenőrzésére, függetlenül attól, hogy az érintett államfő uniós polgár-e vagy sem”. Magyarország ezért maga nyújtotta be a keresetet Szlovákia ellen. A bizottság Szlovákia oldalán beavatkozóként vett részt az eljárásban.
A pervesztést előrevetítette Yves Bot főtanácsnok 2012. márciusi indítványa, amelyben a kereset elutasítását javasolta. Noha a főtanácsnokok véleménye nem kötelező a bíróságra nézve, az esetek többségében a bírák követik indítványukat.
2012. október 16-i ítéletében a bíróság kimondta, hogy Sólyom László magyar állampolgárként kétséget kizáróan uniós polgár, ami jogot biztosít számára ahhoz, hogy szabadon mozoghasson és tartózkodhasson az unió területén. A mozgásszabadság természetesen nem korlátozhatatlan, maga a szabad mozgáshoz való jogról szóló 2004/38-as uniós irányelv is megengedi a korlátozást közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okból. A vizsgált ügyben azonban ezen kockázatok egyike sem állt fenn. A korlátozás megengedhetőségét mással indokolta a bíróság: az érvelés szerint az államfői jogállást a nemzetközi jog szabályozza, márpedig a bíróság korábbi döntéseiben is kimondta, hogy az uniós jogot a nemzetközi jog releváns szabályaira tekintettel kell értelmezni, mivel a nemzetközi jog részét képezi az uniós jogrendnek.
Amennyiben az uniós jog nem értelmezhető a nemzetközi jog fényében, mert egyértelmű konfliktusban áll a két joganyag, a nemzetközi jognak kell elsőbbséget adni. A nemzetközi jog, azaz a nemzetközi jog adta lehetőség államfők más állam területére való belépésének megtiltására tehát elsőbbséget élvez, és az államfők vonatkozásában leronthatja a lisszaboni szerződés és a 2004/38-as irányelv szerinti, egyébként minden más uniós polgárt megillető alapszabadságot.
Az európai jogfejlődés szempontjából lényeges következtetések
1. Többszintű jogrend
A bíróság az ítélet indokolásában korábbi esetjogára utalt, amikor hangsúlyozta, hogy az uniós jogot a nemzetközi jog figyelembevétele mellett kell értelmezni, hiszen a nemzetközi jog része az uniós jogrendnek. A Sólyom-ügyben ezt a kötelmet a bíróság úgy értelmezte, hogy a két joganyag egyértelmű ütközése esetén elsőbbséget kell adni a nemzetközi jognak. Csakhogy a precedensként hivatkozott Kadi-jogesetben az uniós és nemzetközi jog konfliktusában a bíróság épp ellentétes következtetésre jutott. A bíróság ott egyértelműen állást foglalt az uniós jog elsőbbsége mellett, amikor kijelentette, hogy a nemzetközi jogi kötelezettségek nem sérthetik az unió által védett olyan alapvető jogokat, mint amilyen az ügyben felmerülő hatékony bírói jogvédelem elve és a védelemhez való jog. Mivel Sólyom László esetében ezzel szemben a nemzetközi jognak adott elsőbbséget a bíróság, azt kell vélelmeznünk, hogy a szabad mozgáshoz való jog, azaz az alapszabadságok egyike nem tartozik az alapvető jogok sorába, hanem annál gyengébb erejű jogosultságot keletkeztet.
Ez egyébként összhangban áll a bíróság korábbi esetjogával, amely szerint az alapszabadságok, azaz a személyek, áruk, szolgáltatások és tőke szabad áramlása gyengébb, mint az alapjogok, és ütközésük esetén az előbbi korlátozandó az utóbbi érvényesülése érdekében. A Kadi- és a Sólyom-ítélet közötti eltérésekből pedig most arra juthatunk, hogy az alapjogok és az alapszabadságok közé ékelődik a nemzetközi jog, amely alapjogokat nem ronthat le, de alapszabadságokat igen.
2. Fantom nemzetközi jog
A teljes képhez hozzátartozik, hogy a bíróság bizonyos értelemben könnyebb helyzetben volt a Kadi-, mint a Sólyom-ügyben, hiszen az előbbi esetben a bírói felülvizsgálat csak a nemzetközi jogot végrehajtó közösségi aktusra vonatkozott, és az ítélet egyértelműen leszögezte, hogy a jogellenesség megállapítása nem jelenti a nemzetközi jog elsőbbségének megkérdőjelezését. Sólyom László ügyében azonban nem volt semmilyen átültető, „belső” uniós norma, így a bíróság közvetlenül a nemzetközi joggal került konfliktusba.
A kérdés azonban az, hogy milyen nemzetközi joggal. Ez az a pont, ahol recseg-ropog az érvelés. A Szlovákia és a bíróság által idézett dokumentumok egyike sem foglalkozik ugyanis államfők más államok területére való belépésével. Az augusztus 21-i, Sólyom László Szlovákia területére való belépését megtiltó jegyzék árulkodó e tekintetben, hiszen a szlovák külügyminisztérium sem tudott semmilyen nemzetközi jogi dokumentumot felhívni, nemzetközi jog hiányában pedig végül a 2004/38-as uniós irányelvre hivatkozott – utólag Szlovákia által is elismerten tévesen, hiszen Sólyom László nem jelentett semmilyen közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi kockázatot az országra nézve.
A bírák által említett egyetlen nemzetközi jogi norma, az 1973-as New York-i egyezmény sem érinti az államfők mozgását. Az egyezmény akkor lehetett volna releváns dokumentum, ha Szlovákia úgy érvel, hogy a látogatás dátuma okán kialakult feszült helyi állapotokra tekintettel nem tudja biztosítani a New York-i egyezményben vállalt azon kötelességét, hogy megvédje a magyar államfőt, azaz megelőzze a Sólyom László mint nemzetközileg védett személy elleni bűncselekmények elkövetését. Azonban erre sem Szlovákia, sem a bíróság nem hivatkozott, és nem is hivatkozhatott, hiszen 2009. augusztus 21-én reggel a szlovák rendőrség közleményben tudatta, hogy amennyiben Sólyom László átlépi az országhatárt, kellő védelmet tudnak biztosítani számára.
Az ítélet említést tesz még az általános nemzetközi jog szokásjogi szabályairól is, amely állítólag rendezi az államfők jogállását, ám a hivatkozáson túl semmit nem tudunk meg e szabályokról, forrásukról, tartalmukról, mibenlétükről.
A releváns hivatkozások hiánya már-már azt a látszatot kelti, hogy a bíróság egy fantom nemzetközi jogra hivatkozott, majd azt a nemzetközi jog uniós joggal szembeni elsőbbségének elvével összeolvasva inkább korlátozhatónak mondta ki az alapszabadságokat, semhogy érdemben véleményt nyilvánítson egy tagállamok közötti konfliktusban.
A problémát persze a bíróság is érzékelte, ezért egy logikai bravúrral a következőképpen érvelt: mivel az említett nemzetközi egyezmény értelmében az államfőket külföldön védelem illeti meg, ezért az államfői jogállás sajátos jellegű. E sajátos jelleg következménye, hogy az államfők nemzetközi szinten tanúsított magatartására, mint amilyen az államfő külföldi tartózkodása, a nemzetközi jog, különösen a diplomáciai kapcsolatok joga vonatkozik.
Ez a logikai lánc óhatatlanul felveti a kérdést – majd megválaszolatlanul hagyja –, hogy milyen szorosan kell az adott tényálláshoz kapcsolódnia egy nemzetközi jogi egyezménynek ahhoz, hogy azt állíthassuk: a kérdést a nemzetközi jog rendezi. A Sólyom-ügyben meglehetősen laza a kapcsolódás, kis túlzással azt mondhatjuk: az államfőkre vonatkozó, bármilyen tárgyú nemzetközi szerződések puszta léte megengedi az uniós jog korlátozását. További kérdés, hogy az államfőknek mindenfajta, az uniós polgárságból fakadó jogukról le kell-e mondaniuk, vagy csak bizonyos előnyökről, például a mozgásszabadságról.
3. Elsőkből utolsók
Az ítéletet jóindulattal olvasva a fenti kérdéseket tisztázza a bíróság egy félmondata, ill. egy sorok közötti utalás. A bíróság ugyanis nemcsak azt állította, hogy a nemzetközi jog rendezi az államfők jogállását – ami az ítélet indokolásához elégséges lett volna –, hanem azt is megemlítette, hogy a nemzetközi szokásjog és a nemzetközi egyezmények, különösen a New York-i egyezmény „kiváltságokkal és mentességekkel” ruházza fel őket.
A bíróság nem folytatta a gondolatmenetet, ezért csak sejteni lehet, hogy kimondatlanul azt a szlovák érvelést fogadta el, amely szerint ha a nemzetközi és az európai uniós jog egyaránt vonatkozna az államfőkre, akkor őket „az uniós jog alapján más tagállamokban úgy illetnének meg kiváltságok [értsd: az uniós jog alapján, az uniós jog által biztosított mozgásszabadság, ami kiváltság a nemzetközi jog általános szabályaihoz képest], hogy ezzel egyidejűleg a nemzetközi jogban biztosított mentességek védelmeznék őket az ezen államok által az uniós jog alapján hozott közigazgatási határozatok alkalmazhatósága ellen [értsd: az államfők nem kiutasíthatók]. Ennek az lenne a következménye, hogy a tagállamok az ilyen személyeknek sem a területükre való belépését nem tagadhatnák meg, sem pedig utólag nem távolíthatnák el őket, figyelembe véve a mentességeiket.”
Az indokolás alapjává tehát egy olyan forgatókönyv lehetősége válik, amikor az államfő beutazásakor nem állt fenn közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi kockázat (hiszen ebben az esetben az uniós jog alapján is meg lehetett volna tagadni a belépését), csak az idegen tagállamban való tartózkodása alatt merül fel ilyen rizikó, és emellett az uniós jog többi – itt nem tárgyalt – szigorú feltétele is teljesül, amelyek együttes fennállása esetén más, nem államfő uniós polgárt ki lehetne utasítani.
Ha tehát rosszindulatúan olvassuk az ítéletet, akkor arra jutunk, hogy az érvelés alapjául szolgáló szokásjognak és a New York-i egyezménynek nincs köze az államfők mozgásához (fantom nemzetközi jog), ha viszont jóindulatú az olvasatunk, és a „kiváltságokra és mentességekre” hivatkozásnak jelentőséget tulajdonítunk, akkor arra juthatunk, hogy az államfők fokozott (nemzetközi jogi) védelme és egy meglehetősen valószínűtlen szcenárió bekövetkezésének elvi esélye válik a súlyos (uniós) jogkorlátozás megengedhetőségének indokává.
4. Éjjel-nappal államfő
A bíróság hangsúlyozta, hogy az államfő nemzetközi jogi védelmének kötelezettsége független attól, hogy a tartózkodásra milyen jogcímen kerül sor. Ez pedig nem értelmezhető másként, mint hogy az államfő nem tud „civilben” utazni, hiszen a kiváltságok minden minőségében megilletik. A bíróság így felülemelkedett azon a vitán, hogy a köztársasági elnök utazása magán- vagy hivatalos látogatás volt-e, egyszerűen értelmetlennek nyilvánítva a különbségtételt.
Véleményem szerint meglehetősen gyenge volt a magyar köztársasági elnök érve, hogy magánszemélyként utazott. Az utazás jellegét nyilván nem az határozza meg, hogy az államfő szubjektív érzete szerint milyen természetű a látogatás. Nehéz annál hivatalosabb utat elképzelni, mint amikor egy ország állami ünnepén, ill. annak másnapján, jegyzékváltást követően, az adott ország államalapítójának szoboravatására utazik a hivatalban lévő köztársasági elnök. Ugyanakkor azt a bírósági álláspontot is túlzónak vélem, hogy egy államfő hivatali ideje szerint soha nem tud civilben utazni, az érvelésből következően egy mégoly magánjellegű eseményre sem, mint például egy családi nyaralás, rokoni esküvő vagy temetés.
A döntés azt is nyitva hagyja, hogy az államfőkön kívül kik azok az uniós polgárok, akikre a nemzetközi jog vonatkozik, hogy ők is éjjel-nappal nemzetközileg védett személynek minősülnek-e, ill. ha nem, akkor hogyan határozhatjuk meg azokat a helyzeteket, amikor azok, és mikor magánszemély uniós polgárok.
Az indokolás gyengéinek elkerülési technikái
Ezért különösen sajnálatos, hogy egyrészt az indokolás sok helyen csikorog, másrészt pedig az ítélet nem határozza meg teljes egyértelműséggel az integráció mélységét. Inkább csak az ügy kimeneteléből következtethetünk arra, hogy a bíróság szerint az unió továbbra is szuverén tagállamok közössége, és nem valamiféle egységes, kvázi föderális állam.
A kevesebb most is több lett volna. A jelenlegivel azonos eredményre vezetett volna, ha a bíróság nem megy bele az ügy érdemi tárgyalásába, amivel egyben elkerülhette volna a logikai buktatókat. A Bíróság akár nyíltan kimondhatta volna azt, ami valójában történt: hogy nem volt hajlandó a tagállami diplomáciai konfliktusokat alávetni az EU-jognak. Luxemburg meríthetett volna az amerikai „politikai kérdés doktrínából”, amelynek értelmében a bíróságok önkorlátozó módon nem kérdőjeleznek meg külpolitikai, a nemzetközi kapcsolatok területére tartozó szenzitív kérdéseket. Azt, hogy mitől lesz egy, az eljárás alapjául szolgáló probléma „politikai kérdés”, végső soron a bíróság határozza meg, az amerikai tapasztalatok pedig azt mutatják, hogy ennek kritériumrendszere kellően tág ahhoz, hogy nagy játékteret biztosítson a bíróságnak. Ugyanakkor persze arra is kihasználható, hogy a bírák elkerüljék a nehéz, politikailag kicsit is érzékeny esetek eldöntését. Talán épp ezt a kritikát próbálta meg elkerülni a luxemburgi bíróság, ám a választott európai megoldás sem kevésbé aggályos, sőt: vitatható jogi érveléssel leplezni próbálja az ítélet mögöttes indokát, ami nem más, mint a tagállamok közötti szenzitív diplomáciai konfliktusokban, azaz voltaképpen az amerikai doktrína szerinti „politikai kérdésekben” való érdemi döntés elkerülése.