A tervezet készítőiről keveset tudni. Meglehet, az Alkotmánybíróság bírái és tanácsadói is szerepet kaptak annak meghatározásában, hogy az alaptörvény szelleme és keretei közt milyen legyen a sarkalatos törvény tervezete. Senki sem kért fel közvetlenül vagy közvetve, a nyilvánossághoz fordulva, hogy elmondjam, mit gondolok a törvénytervezetről. Más kortársamat és fiatalabb jogvédő kartársaimat sem kérték meg, hogy fejtsék ki véleményüket. Amennyire tudom, e tervezet sem került ki nyilvános honlapra, nem kérték a nyilvános vitáját. Pedig aki egy működő demokráciában egyáltalán nem kíváncsi a kritikus véleményre, az aligha való törvény-előkészítőnek, bírónak és alkotmánybírónak.

Az alaptörvény alaposan átalakította a testület hatáskörét. Ezúttal legkevésbé a fiskust érintő tárgyak – „ideiglenesnek” nevezett – érinthetetlenségéről, valamint az emberi méltóság körüli szánalmas, esetről esetre történő bukdácsolásról írnék. Ez a téma ugyan nem lerágott csont, de most félretenném ezt az igen keserű falatot. Azzal a kérdéssel foglalhatom össze vizsgálódásom irányát, hogy mit is fog tenni a tizenöt alkotmánybíró az elkövetkező néhány évben. A hatásköröket az alábbiakban sorra véve úgy tűnik, hogy – lázasan vagy éppen méltóságteljes nyugalommal – igen keveset.

Előzetes normakontroll

Az alaptörvény hatálybalépésével 2012. január 1-jétől beindulhat az újfajta előzetes normakontroll-eljárás. Már elfogadott, de ki nem hirdetett törvény alaptörvénnyel való összhangját vizsgálhatja az Alkotmánybíróság. Ennek indítványozására olyan jelentős potentátok jogosultak, mint a kormány, az Országgyűlés elnöke, a köztársasági elnök. Kérdés: miért kívánnák ezen instanciák éppen azt ellenőrzés alá vonni, amelyről órákkal azelőtt szilárdan vallották, hogy teljes összhangban áll az alaptörvénnyel? A köztársasági elnök ebben a tekintetben természetesen más eset, mivel alkotmányos vétójoga a 89-es alkotmány szerint is létezett. Ez a típusú előzetes eljárás mindazonáltal aligha megy majd szembe a többség – olykor alkalmi, máskor már szinte megszokottá váló – zsarnokságával.

Az előzetes normakontroll értelmetlen dolog, pusztán arra jó, hogy ha egy kis Patyomkin-eljárásra szottyan a többség kedve, akkor ezzel foglalkoztatni tudja a tizenöt alkotmánybírát. Az intézmény alkalmas arra, hogy megfelelő dózisokban adagolva egy békés házőrző eb Alkotmánybíróságból igazán meghunyászkodó alkotmánytanácsot faragjon.

Utólagos normakontroll

Jól ismert, hogy az alaptörvény 24. §-a megszünteti a populáris akciót, a polgárok azon jogát, hogy a személyüket közvetlen módon érintő jogsérelem nélkül indítványozzák valamely jogszabály alkotmányellenességét. A megújult panasz mellett ez talán a leglényegesebb hatásköri változás. Az utólagos normakontroll indítványozására feljogosítottak körét rendkívül szűkre szabja az alaptörvény: a kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti az eljárást. Az ellenzék jelenleg aligha tud ilyen indítványt tenni. Persze nem kizárt, hogy az elkövetkező választások után létrejöhet olyan ellenzék, amely a Jobbik nélkül is eléri az egynegyedes hányadot. Normális demokráciákban a szélsőséges, neofasiszta pártok nélkül is el szokott érni az ellenzék ilyen arányt.

Ami az országgyűlési biztost illeti, nála – eddigi munkásságát ismerve – semmi sem biztos. Lehet, hogy lesz néhány fontos ügy, amelyben indítványt terjeszt elő, nem kevés múlik azon, hogy milyen stábbal dolgozik, és mennyire befolyásolható, ha erőt mutatnak fel vele szemben. De bármennyire bátor egy ombudsman, nem jó egy szem megmondóembernek lenni. Számtalan eset lesz, amikor rajta múlik, hogy készül-e komoly, fajsúlyos indítvány. Vajon a biztos indítványozná-e a családi pótlékra másként jogosult élettársak diszkriminációjának normakontrolját? Indítványt tenne-e mindazon esetekben, amikor a biztos hivatala által kialakított szóhasználat szerint jogszabály által kreált „visszásságokat” állapított meg? Nem lehet tudni. Akárhogy is mérlegel majd az ombudsman, azt gondolom, hogy egyedül nem megy. Így az várható, hogy az elkövetkező években feltűnően kevés utólagos normakontroll-eljárás indul, holott eddig ez adta az alkotmánybíróságnak a legtöbb érdemi munkát.

Miközben az új ügyek száma elapad, a törvénytervezet arról is gondoskodik, hogy a folyamatban lévő mintegy 1600 elbírálatlan ügy zöme feldolgozatlanul, elbírálás nélkül távozzon a rendszerből. Ezen ügyeket mind kidobják, mint fürdővízzel a gyermeket. Legfeljebb kivételes esetben hozható vissza egy-egy régebbi indítvány a hatálybalépéstől 3 hónapon belül tett kérelemre, ha az alkotmányjogi kérdés az alaptörvény rendelkezéseivel összefüggésben is vizsgálható, és a jogszabály megsemmisítése az indítványozó jogait, jogos érdekeit kedvezően érintené. Sejtésem szerint alig egy tucat olyan ügy lehet, amely ily módon visszajuthat a rendszerbe. Kevesebb, mint ahány bíróval működik a testület 2011. szeptember 1-jétől.

Természetesen könnyű ily módon csökkenteni a túlterheltséget. De ne feledjük, olyan fajsúlyos indítványok veszhetnek el, mint a médiatörvénnyel szembeni számtalan indítvány, a nyugdíj és a renitens ifjak jövőjének elrablása, a semmisségi törvény, még talán a büntetőeljárás átalakításának új elvei is, bár ezt még eldöntheti a testület, mivel az egyik indítvány éppenséggel a Legfelsőbb Bíróságtól származik. Tehát olyan ügyekről is szó van, amelyek egy önbizalmának és önbecsülésének teljében levő bíróság számára – az elmúlt húsz év gyakorlatát figyelembe véve – meglehetősen egyértelmű, mondhatnánk, „egyszeregy” (igazi „no brainer”) döntések volnának.

Bíró által kezdeményezett normakontroll

A tervezet 25. §-a fenntartja azt a rendet, hogy ha bármely bíró az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során az alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét (szokjunk hozzá: alaptörvény-ellenességét) észleli, köteles az eljárást felfüggeszteni és a kérdés eldöntése érdekében az Alkotmánybírósághoz fordulni. Ugyanez a helyzet akkor is, ha a bíró olyan jogszabályt kényszerülne alkalmazni, melynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. (Ez utóbbinak aligha van értelme, a res iudicata tárgyalásánál még visszatérek e bizarr szabályra.)

Ami az alkotmányossági vizsgálat bírói kezdeményezését illeti, a megoldás az utolsó szög abban a koporsóban, melyben azon reményeinket temethetjük, hogy a rendes bíróságok – akár részlegesen is – képesek és alkalmasak az alkotmány közvetlen értelmezésére és alkalmazására. Álláspontom szerint elhibázott az a rendszer, amelyben a bírák minden esetben kötelesek az Alkotmánybírósághoz fordulni, még azt sem dönthetik el, hogy az alkalmazandó szabály tekintetében „ítélt dolog” esete forog-e fenn. Úgy tűnik, hogy még egy ilyen rutinfeladat megoldása erejéig sem bízik a rendes bírákban a magyar jogalkotó.

Miért lenne képes a rendes bíró egy nehéz büntetőügyet vagy polgári jogi vitát jobban eldönteni, mint megítélni az alkotmányellenesség kérdését? És arról most ne is beszéljünk, hogy mit jelent az, hogy a bíró a jogszabály „alaptörvény-ellenességét észleli”. Miként észleli? Például a fél jelzi számára? Ez kézenfekvő lehet. Az sem kizárt, hogy maga jut erre a meggyőződésre. De mi alapján juthat el idáig? Megállapítja, vagy csak sejti, mint macska a szelet? Akárhogyan is jut erre a meggyőződésre, elhibázott megoldás, hogy minden ilyen esetben az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia, mert a hierarchia rendjében ez a testület a csalhatatlan, a papság alább tartozó rendje nem kompetens az ügy eldöntésében.

Röviden jelzem, hogy jogvédők és ügyvédek számára dilemma lehet, mikor jár ügyfelük (és az ügy) jobban: ha a bírótól kérik a felfüggesztést, mivel ilyen esetben akár büntetőeljárás is félbeszakadhat az alkotmánybírósági döntés megszületéséig, vagy ha hagyják, hogy lezáruljon a bírósági eljárás, és ezt követően forduljanak panasszal az Alkotmánybírósághoz? Zárójelben említem azt is, hogy nehéz helyzetbe kerül, aki egy jogerős magyar ítélettel szemben többféle jogorvoslatot keres: a törvényességet helyreállítani kívánó felülvizsgálati kérelme tárgyában csak a Legfelsőbb Bíróság dönthet, az alkotmányos sérelem kiküszöbölésére irányuló panasza tárgyában az Alkotmánybíróság, és szóba jön még a hat hónapos határidővel benyújtható strasbourgi kérelem lehetősége.

Az „igazi” alkotmányjogi panasz

A munkateher prognosztizálása során figyelembe kell vennünk az új panaszcsatornán érkező ügyeket is. A panasz az alaptörvény és a törvénytervezet nagy újdonsága. (Egy korábbi cikkemben azt írtam, hogy majdnem úgy vártunk rá, mint Godot-ra.) A panasz új rendjében két esetben, illetve két szempontból vizsgálhat alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság. Egyrészt ha az eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása miatt született meg a kifogásolt döntés, másrészt ha maga a bírói döntés alkotmányellenes. Hogy ezek az egyesült államokbeli gyakorlatban ismert „on its face” és „as applied” alkotmányellenességet fedik-e le, vagy mást, nehéz megmondani. Az új panasz intézményének számos részlete annak ellenére tisztázatlan, hogy több kisegítő szabállyal és doktrínával készíti elő a tervezet a „panaszos” ügyek fogadását. Most három ilyen kisegítő szabályt említek meg.

Az első a szűrő. Ugyan az alaptörvény sehol sem tesz említést erről, mégsem meglepő, hogy törvénytervezet alapján az Alkotmánybíróság csak meghatározott körben fogad majd be panaszokat. Egyrészt akkor, ha az alaptörvény-ellenesség a bírói döntést érdemben befolyásolta, másrészt akkor, ha alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés a panasz tárgya. Például érdemben befolyásolhatja a bírói döntést, ha törvénytelenül szerezték be a bizonyítékot, az viszont nem, ha a gyanúsítottat megalázó módon szíjon vezetik.

Ennél is nagyobb szabadságot élvez az Alkotmánybíróság annak eldöntése terén, hogy mi tekinthető alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek. Nem vagyok minden aggodalom nélkül a tekintetben, hogy miként működik majd a szűrő a konkrét döntésekben. Miként tud dönteni a befogadhatóságról az Alkotmánybíróság? Tisztelettel kérem, ne mondják azt, hogy Amerikában is van szűrő, a legfelsőbb bíróság is csak szűk körben hoz befogadó döntést. Amerikában ugyanis az alkotmányellenesség kérdése már az alsóbíróságokon is napirendre kerül, és mire az ügy eljut a legfelsőbb bírósághoz, már sok bíró vizsgálta az alkotmányjogi problémát. Németországról pedig azért nem kérnék kioktatást, mert az ottani rend nem azonos a Lajtán túlival. Jól tudjuk, hogy a német vasútnak éppúgy van menetrendje, mint a magyar államvasutaknak, de az egyik vonat pontosan érkezik, a másik pedig notórius módon késik.

Egészen más dolog egy olyan felülvizsgálati rendszer, amelyben az eljárás korábbi szakaszaiban a felek, a képviselőik és a bíróságok már alaposan körüljárták a konkrét alkotmányjogi problémát, és a végső szót kell kimondani. A magyar Alkotmánybíróság nem így kerül majd képbe, előtte senki sem bírálja el az alaptörvény-ellenességet, nem igazán fejtenek ki mellette és ellene érveket, alig készül a tárgykörben színvonalas jogászi elemzés.

A második szabály a zsilip. A tervezet kivételesen olyan ügyeket is elfogad egyéni panaszként, amelyben nem bírói döntés során következik be a jogsérelem, hanem az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása „közvetlenül értékelhető sérelmet okoz”, és a jogsérelem elhárítására „nem áll rendelkezésre érdemi jogorvoslat”. Ha egy írásban nemcsak bírálni illik, hanem dicsérni is, a zsilip létrehozása és annak indokolt megnyitása mindenképpen dicsérendő dolog.

Sok múlik majd azon, hogy miként értelmezi az Alkotmánybíróság a fenti helyzetet, miként húzza fel és ereszti le a zsilipet. Mikor következik be közvetlen jogsérelem, amely nem hárítható el jogorvoslattal? A példákkal szűkmarkúbb leszek, de azok jelzik, hogy mitől függhet a zsilip megnyitása és lezárása. Hova soroljuk azt, hogy az azonos nemű polgárok nem köthetnek házasságot, élettársi kötelékük is különböző az eltérő nemű párokétól? Felhúzandó-e ilyen esetekben a zsilip? Mondok vadabbat, inkább csak az illusztráció kedvéért, amely egyúttal a felülvizsgálható aktusok körére is irányíthatja a figyelmet: mi van akkor, ha a járási szolgabíró leiratában egyes népcsoportok megkülönböztető ruhaviseletét, majd internálását írja elő? Túljut-e ez a jogsérelem a kivételesség zsilipjén? Ki vizsgálja felül ezen aktusokat? Beletartoznak-e ezen leiratok a tervezetben említett „közjogi szervezetszabályozó eszköz” körébe, vagy olyan közigazgatási aktusok ezek, amelyek ellen nincs apelláta, amelyeket még az Alkotmánybíróság sem bírálhat felül?

A harmadik doktrína a res iudicata. Megkímélem az olvasót a részletektől – a lényeg, hogy ha korábban már döntött a testület az ügyben, akkor nincs mód ismételt eljárásra. Indokoltan került be a tervezetbe a res iudicata tan. Ahol esetjog létezik, akár annak enyhébb értelmében, ott meg kell jelennie az ítélt dolog tanának, és annak természetesen az alkotmányjogi esetjogban is érvényesülnie kell.

Az alkotmányjog magyar rendjében eltér az absztrakt, jogszabály alkotmányellenességét vitató „normakizáró” res iudicata és a bírói döntés révén érvényesülő „esetjogi” res iudicata. Mindez nehéz kérdéseket vet fel, az elém táruló szövegből nem látom, hogy e két eltérő doktrína miként fog működni. Alkotmányjogi gondolkodásunkban az sem egyértelmű, hogy létezik-e nálunk precedensjog, és ha igen, miként működik majd a precedens az alaptörvény alapján elbírálandó ügyekben. A hírek szerint Pokol Béla kiindulópontja az, hogy a 89-es alkotmányhoz kötődő precedensmúltat végképp el kell törölni, a testület elnöke szerint viszont érdemes lenne megfontoltabban haladni.

Elégedetlenségre ad okot, hogy a res iudicata szabály alkalmazására sincs joguk a rendes bíráknak. Ha egyszer van res iudicata, vagyis ha valamely jogszabály alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, akkor a bírónak miért kell felfüggesztenie az eljárását és az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását kezdeményeznie? Arra sem alkalmas a bíró, hogy egy ilyen egyszerű dolgot a saját hatáskörében konstatáljon?

A panaszt körülvevő eljárási szabályok szerint a panasz során kötelező lesz a jogi képviselet. Miért e szabály? Talán azért, mert az Alkotmánybíróság attól tart, hogy majd többen fogják sajtpapírnak nevezett indítványokkal ostromolni a testületet? Aligha következne be sajtpapíráradat. Ámbár a sajtpapírnak nevezett irományok néha csak sallangjaikban különböznek az Alkotmánybíróság egyes döntéseinek intellektuális koherenciájától. A panasszal kapcsolatos mindezen kételyeim mellett természetesen elismerem: lehetőséget is rejt magában az új rend, a panasz valóban alkalmas lehet arra, hogy az alkotmányellenesség olyan szegleteibe jusson el a napfény, ahová eddig nem tudott. Érdemes tehát figyelni, használni.

Szóval latolgathatjuk, mit fognak csinálni régi és újdonsült alkotmánybíráink nap mint nap. Van olyan felfogás, miszerint az elmúlt esztendőben nem tettek olyan sokat, most ugyanezt teszik nagyobb létszámban. Egyik kedvenc példám, hogy amikor, már jó ideje, Byron White bírót a szenátus meghallgatta az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságára történő jelölését követően, az egyik kérdés az volt, hogy miben áll bírói filozófiája. White bíró tömören csak annyit dörmögött: ügyeket eldönteni. Nos, erről a mély filozófiai imperativusról mintha elfeledkeztek volna a magyar alkotmánybírák az elmúlt bő esztendőben. Vajon miről döntenek a következő években?