Milyen is volt az a nyilvánosság, amely a nyakába kapta ezt a médiapolitikai ámokfutást? Olyan, amelyben természetes, hogy a mindenkori kormánypárt a neki kedves médiumokhoz irányítja az állami cégek reklámbevételeit. Olyan, amelyből gyakorlatilag eltűnt az értelmes párbeszéd, olyan, amely tökéletesen leképezi és kiszolgálja a politikai rendszer igényeit, ezzel átjárhatatlan párhuzamos nyilvánosságokat tart fenn. Olyan, amelynek gazdaságilag is életképes szereplői a mindenkori kormányzathoz lojálisak, és a közönséget elérő tartalmaikban apolitikusak, a közéleti véleményformálásra is kész és képes szereplők pedig, főleg ha mást gondolnak, mint amit kell, gazdaságilag korántsem stabilak. A jelenlegi térfoglalás nem lenne lehetséges jelentős piaci szereplők csendes asszisztálása nélkül.

De a térfoglalás ma már nem lehet tökéletes. Ugyanez a médiapolitika még néhány évvel ezelőtt is meglehetősen sikeres lehetett volna, már ha siker alatt a kitűzött célok teljesítését értjük. Sikerült volna ugyanis egyoldalú, bármiféle ellenőrző funkcióra alkalmatlan nyilvánosságot teremteni, ezzel is megtámogatva a minden kontrollt kiiktató, populista demokráciarombolást. Optimizmusra ad viszont okot egy fontos, nem is kifejezetten a magyar viszonyokat jellemző tünete a nyilvánosságnak. Ez pedig a nem professzionális média szerepének lassú, de határozott felértékelődése.

Ha mindezen tünetek mögé, amelyeket az elmúlt hónapokban már számtalanszor azonosítottunk és átbeszéltünk, megpróbálunk mégis valamilyen elvi problémát felvázolni, akkor az szólhat arról, hogy mennyiben képes a média állami nyomás nélkül megfelelni a társadalmi, demokratikus elvárásoknak, és megfordítva, képes-e az állam olyan módon beavatkozni a média működésébe, ami nem torzítja a média viszonyát a társadalmi, demokratikus elvárásokhoz.

Az állami szabályozás indokai

A médiaszabályozás egésze mögött meghúzódó legfontosabb feltevés, hogy a szabályozó hatékonyabban képes gondoskodni a tartalomkínálat sokszínűségéről, mint a piac. Ez a feltevés eredetileg a rádiózással és a televíziózással kapcsolatban fogalmazódott meg, de arra is alkalmas, hogy igazolja más médiumok eltérő terjedelmű szabályozását. A pluralizmus, diverzitás, sokszínűség – helyenként azonos, helyenként eltérő tartalommal hivatkozott – követelménye a jogalkotót kötelezi olyan szabályozási környezet kialakítására, amely a médiapiac szereplőit rábírja arra, hogy biztosítsák minden releváns információ, álláspont, kulturális érték megjelenését. A beavatkozás tehát lényegesen szélesebb a véleményszabadsággal való visszaélések megtorlásánál. A véleményszabadság objektív, intézményi megközelítésében a média működésének végső mércéje ugyanis a tájékozott állampolgár, aki lehetőséget kap a különböző információk, álláspontok és kulturális értékek megismerésére, összemérésére és ez alapján saját véleményének kialakítására.

A pluralizmus mint szabályozási koncepció szükségszerűen magában foglalja azt a feltevést, hogy az állam, a szabályozó hatóság jobban tudja, milyen sokszínűség-deficitek jellemzik a médiarendszert, mint maga a piac. Tény: sokan – ideértve e sorok szerzőjét – amellett érvelnek, hogy a több piaci szereplő önmagában nem feltétlenül jár a médiakínálat nagyobb sokszínűségével.

Fenti formájában azonban az érvelés egyrészt nem teljes, másrészt nem időszerű.
Teljessé akkor válik a gondolatmenet – és erről elfeledkeznek a hatályos szabályozást a pluralizmus alkotmányjogi követelményével védők –, ha a szabályozó szerepét nem függetlenítjük a nyilvánosság tényleges állapotától. Az állami szabályozónak a pluralizmus elérése érdekében tett intézkedései csak addig lehetnek legitimek, amíg a cél valamilyen módon, akár az intézkedések eredményeként, akár azoktól függetlenül, meg nem valósul. Éppen az alkotmányjogi gondolatmenet szükségszerű következménye, hogy a médiarendszer működésébe való állami beavatkozás csak abban az esetben és mértékben indokolt, amikor és amilyen mértékben a médiarendszer állami beavatkozás nélkül nem képes kitermelni a sokszínű tartalomválasztékot. Az alkotmányos felhatalmazás semmiképpen nem parttalan. A felhatalmazás alapján hozott intézkedéseknek arányban kell állniuk a ténylegesen fennálló sokszínűség-deficitekkel, amelyek alapvetően az egyes médiumok műszaki és gazdasági jellemzőire vezethetők vissza.

A meghaladott kiindulópontok közül a legnyilvánvalóbb a frekvenciaszűkösségre alapozott szabályozás. Nem véletlen, hogy a pluralizmus az 1970-es, 1980-as évek alkotmányjogi és médiaszabályozási szókészletében bukkant fel. Olyan technikai és gazdasági környezetben, amelyben objektív okokból csak kevesek kiváltsága volt a médiarendszer aktív szereplőjévé válni. A kizárólag földfelszíni terjesztésű, kisszámú és túlnyomórészt az adott ország közönségét megcélzó, a közönség figyelmét e kisszámú szereplőre koncentráló rádiós és televíziós szolgáltatásokkal jellemezhető időszakban e szabályozási koncepció mind a médiapiacra belépni szándékozó gazdasági szereplőknek, mind a médiapolitikai hatalmát megőrizni kívánó államnak megfelelő kiindulási pont volt. A pluralizmus a duális médiarendszer kialakításának időszakában egyensúlyt tudott teremteni a gazdasági és a közpolitikai érdekek között: lehetővé tette a kereskedelmi médiumok piacra lépését, de fenntartotta a szabályozó lehetőségét a médiarendszer kereteinek alakítására; alapvetően biztosította a szolgáltatók részére a műsorstruktúra szabad alakításának lehetőségét, ugyanakkor hangsúlyozta a média demokratikus és kulturális funkcióit.

A terjesztési kapacitások bősége, a médiarendszerbe való belépés egyre alacsonyabb költsége azonban a médiakínálat folyamatos bővülését eredményezte, azzal együtt is, hogy időközben újabb belépési korlátok is megjelentek, a tartalomterjesztők üzleti érdekeitől a prémium tartalmak magas áráig. Azok a szabályozási eszközök, amelyek a kínálat mesterséges bővítésére irányultak, egyre kevésbé tudtak hozzájárulni a tájékozott állampolgár mint végső szabályozási cél eléréséhez. Azt természetesen nem állítom, hogy a tájékozódni vágyó felhasználó minden forrást azonos eséllyel megtalál, és azt sem, hogy a tartalombőség a közönség minden tagja számára egyformán elérhető. Ezek a problémák azonban nem kínálatbővítő szabályozási eszközökkel orvosolhatók.

A jelenlegi médiarendszerben tájékozott állampolgár az lehet, aki hozzáfér azokhoz a tartalomterjesztési rendszerekhez, amelyeken keresztül a tartalombőség megvalósul, sőt e hálózatok között választani is tud az azokon megjelenő kínálat alapján, és képes tudatosan, a médiarendszer alapvető működési elveinek és manipulációs lehetőségeinek ismeretében alakítani az általa ténylegesen felhasznált médiatartalmakat. A média- vagy kommunikációpolitikának így elsősorban a terjesztési hálózatok elérhetőségét, hatékony versenyét, valamint a médiajártasságot erősítő közpolitikai eszközöket lenne érdemes előtérbe helyeznie.

A Médiatanács gyakorlata

A Médiatanács eddigi működése határozott cáfolata annak a feltevésnek, hogy a szabályozói beavatkozástól szükségszerűen sokszínűbbé válik a médiarendszer. Már sok szó esett arról, hogy hozhat-e sokszínűséget előmozdító döntést egy egyszínű testület, és mennyit érnek a testületi tagok függetlenségét védő formális garanciák. A vitázó felek aligha jutnak dűlőre egymással, ezért most csak annyit ehhez, hogy a Médiatanács jegyzőkönyveiben gyakorlatilag nem találunk olyan döntést, amelyet ne egyhangúlag hoztak volna meg. A hatóság működésébe, különösen a döntések előkészítésébe – ami valójában fontosabb, mint maga a döntés – jelenleg senki nem lát bele. A transzparencia teljes hiánya még a döntéshozatal befolyásolásának kizárásánál is jobban biztosítja a zavartalan, ellenőrizhetetlen működést.

A Médiatanács eddigi tevékenységének meghatározó része volt a helyi rádiós médiaszolgáltatási jogosultságok pályáztatása. Ennek vizsgálata világos képet ad arról, mit is ért a médiahatóság pluralizmus alatt. A Lánchíd Rádió például az általa benyújtott pályázatok közül csak azokat nem nyerte meg, amelyekkel már túllépte volna a médiakoncentrációs előírások által meghatározott korlátokat. E korlátokat egyébként az új szabályozás rejtélyes módon változtatás nélkül megörökölte a régi médiatörvénytől. Ami piaci szempontból nonszensznek tűnik – miért pont egy olyan piacot szorítunk szigorúbb korlátok közé, amelynek szereplői egyébként is a túlélésért küzdenek, ráadásul olyan szabályokkal, amelyek értelmét már a korábbi médiatörvény idejében sem látta senki –, az a nyilvánosság szempontjából apró elégtétel. Még akkor is, ha a korlátozó szabály könnyen megkerülhető formálisan független vállalkozások hálózatba kapcsolásával.

Az értékelést árnyalja, hogy a Lánchíd Rádió tulajdonosi háttere szorosan összefonódott a Class FM tulajdonosaival, amely rádió nemcsak arról nevezetes, hogy jogerős bírósági ítélet mondta ki a műsor-szolgáltatási jogosultsága megszerzésének jogellenességét, hanem arról is, hogy jelenleg a Szerencsejáték Zrt. egyik kedvenc reklámozási helye. Nincs annál lejjebb, mint amikor összeér a politika, a gazdasági érdek és a hatóság. A Class FM és a Lánchíd Rádió esetében pedig éppen ez történik.

A Médiatanács ezen túl is határozott értékrendet képvisel. Nézzük például a pályázati eredményeket: úgy számolom, hogy egyházi kötődésű médiaszolgáltató 11 esetben nyert pályázatot, ami a lezárult pályázati eljárások közel egyharmada. Másképpen megfogalmazva, ezek a rádiók csak ott nem nyertek, ahol nem indultak. Azt is hozzá kell tenni viszont, hogy a Mária Rádió az esetek többségében saját maga által kezdeményezett, úgynevezett talált frekvenciára kiírt pályázaton nyert.

A Médiatanács meglehetősen nagyvonalúan értelmezte továbbá a törvénynek azt a rendelkezését, amely lehetővé teszi médiaszolgáltatási jogosultság pályáztatás nélküli odaítélését. Ilyen módon jutott budapesti frekvenciához a Katolikus Rádió, mint „a fővárosban élő, dolgozó emberek speciális oktatási, kulturális és tájékoztatási igényeit”, illetve „a családok speciális tájékoztatási igényeit” szolgáló, „pozitív példák bemutatásán keresztül a társadalmi kohézió erősítéséhez” hozzájáruló, valamint „az egyéneket és a családokat, és világnézeti, vallási meggyőződéstől függetlenül” megszólító és tájékoztató médiaszolgáltatás (328/2011. [III. 9.] sz. határozat). Távol álljon tőlem, hogy kétségbe vonjam, a Katolikus Rádió mindezen feltételeknek megfelel, de az teljesen kizárt, hogy ezeket az igényeket a budapesti rádiós piacon csak pályáztatás nélküli eljárásban lehet kielégíteni. Az így megszerzett jogosultság három évre szól, de a törvény nem zárja ki, hogy a szolgáltató azt újabb három évre elnyerje.

Az állami beavatkozás sokszínűséget teremtő képességének további nyilvánvaló példája a Klubrádió budapesti frekvenciájának újrapályáztatása. Az nem igaz, hogy a Klubrádiónak – amely kétségkívül a korábbi szabályozás hiányosságait kihasználva, hovatovább a hazai politikai kultúra adottságaihoz alkalmazkodva lett az egyik legfontosabb közéleti fórum – egyáltalán ne volna esélye a pályázat elnyerésére, de az biztos, hogy a pályázati felhívás nem azt a formátumot részesíti előnyben, amit a Klubrádió jelenleg megvalósít. A pályázat esetleges megnyerése esetén is súlyos érvágás lesz a vidéki rádiós hálózat elvesztése, ami szükségszerűen következik a pályázati felhívásból.

Ahhoz, hogy egy pályázati eljárásnak a tartalomkínálat sokszínűségére gyakorolt hatását vizsgálni lehessen, legalább az adott piacon elérhető tartalomkínálatot elemezni kell. Ezt a munkát korábban az ORTT sem végezte el, a korábbi pályáztatási gyakorlat is nagyrészt megérzés és esetlegesség alapján határozta meg a pályázóval szembeni műsortartalmi követelményeket és az őt terhelő pénzügyi kötelezettségeket. A Médiatanács ezen a gyakorlaton semmit nem változtatott. Sőt azon sem, hogy az egyes pályázatok elbírálásában az értékelési szempontok között döntő jelentősége van a teljesen szubjektív „műsorterv” kategóriának. A módszertani, szemléletbeli igénytelenség tehát nem új jelenség a médiaigazgatásban. (El kell ismerni ugyanakkor, hogy a médiatanácsi határozatokban legalább egy-egy rövid bekezdésnyi indokolást találunk arról, hogy miért éppen a nyertes műsorterv tetszett legjobban a hatóságnak.)

Mérhető-e a sokszínűség?

Itt az ideje feltenni azt a kérdést is, hogy egyáltalán tudható-e, mérhető-e a médiarendszer és a médiakínálat sokszínűsége. A Médiatanács esetében ez a kérdés azért különösen fontos, mert szakhatóságként a médiavállalkozások összefonódásának versenyjogi ellenőrzésében is részt vesz. Ahogy az Axel Springer–Ringier-fúzió ügyében láttuk – ugyan mi más indokolta volna ennek az eljárási szabálynak a visszamenőleges hatályát, mint kifejezetten e fúzió ellehetetlenítése? –, e hatáskör meglehetősen erős beavatkozást tesz lehetővé a piaci folyamatokba. A Gazdasági Versenyhivatal közérdekűadat-igénylés keretében kiadta a Médiatanács határozatát, amelyről a Médiakutató következő számában Gálik Mihály és Vogl Artemon tesz közzé részletes elemzést. Itt kritikaként röviden csak annyit, hogy a szakhatósági állásfoglalás a véleménybefolyásoló képességet gyakorlatilag azonosítja a médiapiaci részesedéssel, meg sem próbál különbséget tenni a különböző médiumok véleményformáló képessége között, és nem vizsgálja azt a kérdést, hogy a fúzió alkalmas lehet-e arra, hogy egyes médiumok – nevezetesen a Népszabadság – gazdasági helyzetének erősítésével hosszabb távon garantálja a sokszínűséget. Sőt a Médiatanács a médiaszabályozás azon új, véleményem szerint egyébként üres és képmutató előírásáról is megfeledkezik, amely szerint a médiatartalom-szolgáltató munkavállalója – az újságíró – jogosult a médiatartalom-szolgáltató tulajdonosától való szakmai függetlenségre és a médiatartalmak befolyásolására irányuló tulajdonosi nyomásgyakorlással szembeni védelemre. Azaz formálisan nincs összefüggés a tulajdonosi háttér és a lapban közöltek között. Összességében a Médiatanács elemzése sokkal inkább versenyjogi, mint médiajogi, és semmiféle módszertani elgondolás nem olvasható ki belőle.

A lehangoló példák ellenére hangsúlyozni kell, hogy léteznek módszertani próbálkozások a sokszínűség mérésére, de a gyakorlatban egyik megoldás sem igazán alkalmazható. Az amerikai kommunikációs hatóság által kidolgozott diverzitásindexet többek között éppen azért minősítette alkotmánysértőnek egy amerikai szövetségi bíróság, mert a kidolgozott módszertant nem találta meggyőzőnek. Az Axel Springer–ProSiebenSAT.1-fúziót vizsgáló német bizottság pedig szakmai és gazdasági körökben is nagy felháborodást váltott ki a fúziót megtiltó döntésével. A bizottság a médiumok meggyőző ereje, az elért közönség aránya, a médiumok fogyasztásának térhez és időhöz való kötöttsége, valamint a médiumok aktualitása alapján jutott arra a következtetésre, hogy a napilapok véleménybefolyásoló hatása a televízió véleménybefolyásoló hatásának kétharmada. A határozat bírósági felülvizsgálata folyamatban van. Mindezek a kudarcok azonban legalább nyilvános, szakmailag értékelhető és vitatható próbálkozások voltak, nem egyszerű kinyilatkoztatások. De arra az alapvető problémára rámutatnak, hogy fogalmunk sincs, mikor mondható sokszínűnek a tartalomkínálat. Ízlés dolga. Én azt mondom, most az. Legalábbis van annyira sokszínű, hogy ha egyszerűen csak hagyjuk, hogy mindenki beszéljen, aki szót kér, akkor álláspontok nem maradnak kimondatlanul.

Megújuló nyilvánosság

Az a nyilvánosságkép, amely hátteréül szolgál a plurális médiarendszer alkotmányjogi követelményének, a habermasi „okoskodó közönség” ideálján alapul. Feltételezi, hogy a nyilvánosság legfőbb célja a politikailag releváns közügyek megvitatása, a közönség tagjai pedig e vitában saját álláspontjuk kialakításához aktívan és racionálisan keresik az ütköző álláspontokat. Ezzel a koncepcióval nemcsak az a gond, hogy össztársadalmi méretekben soha nem valósult meg, hanem az is, hogy a nem közéleti, nem racionális nyilvánosságokat szükségszerűen alacsonyabb rendűnek tartja. A hazai szakirodalomban is egyre többen (Császi Lajos, Bajomi-Lázár Péter, Jenei Ágnes, Myat Kornél) érvelnek meggyőzően amellett, hogy a leginkább a kereskedelmi média által fenntartott „plebejus nyilvánosság” fontos kiegészítője a „polgári nyilvánosságnak”: szélesebb tömegek, új témák és nézőpontok megjelenítésére képes. Az alkotmányjog által célul kitűzött demokratikus közvélemény ebben a megközelítésben egy fikció, amely nem helyez kellő hangsúlyt a médiahasználók aktuális igényeire és magatartásaira.

A változó nyilvánossággal szoros összefüggésben változó médiafelhasználói magatartás is jellemzi a jelenlegi médiarendszert. Számos médiakutató mutat rá arra, hogy ezt a médiarendszert passzív befogadók helyett olyan felhasználók jellemzik, akik aktív résztvevői a tartalmak saját igényeik és szükségleteik szerinti kiválogatásának, sőt előállításának, és egyúttal ők azok, akik az egyes médiatartalmak jelentéseit – a tartalom-előállító szándékától többé-kevésbé függetlenül – kialakítják. Nincs homogén közönség, nincs a média által közvetített egységes világkép. Márpedig így nehéz szabályozni, és különösen nehéz elvárni a valóság objektív, elfogulatlan és kiegyensúlyozott ábrázolását. Persze más médiaelméletek mást mondanak, de az mégis nehezen indokolható, hogy a jogalkotó és a jogalkalmazó mindig a legnagyobb beavatkozást legitimáló megközelítést fogadja el.

Az újfajta nyilvánosság és az újfajta felhasználói magatartás mindezzel együtt nem csak teória. Az elmúlt hónapokban számos helyen és alkalommal tapasztalhattuk meg az erejét. Leleplez, tájékoztat, mozgósít, a közügyekben is valódi vitára ösztönöz. Teszi mindazt, amit egy demokratikus társadalmi nyilvánosságtól elvárhatunk. Persze az internet, a web2.0-s nyilvánosság nemcsak „kávéház”, ahogy az Economist jellemzi, hanem egyúttal „kocsma” is, ahol sokan otrombán hangoskodnak, és nagyobb az esély belefutni egy valótlan pletykába, de éppen ebben a zabolátlanságban rejlik az ereje.

Azzal viszont súlyos hibát követnénk el, ha ezt a szabadságot megváltoztathatatlan adottságnak tekintenénk. Az infrastruktúra, amely jelenleg a szabadság alapja, nagyon is sérülékeny. Meglepően könnyen átalakítható olyan közeggé, amelyben minden információ ellenőrizhető. Ráadásul nemcsak politikai, hanem a hálózatüzemeltetők vagy éppen a szerzői jogi jogosultak gazdasági érdekei is komoly ösztönzői ennek az átalakításnak. Anélkül, hogy felmérnék, mit veszíthetünk.